Qualité de l’air : pour le Conseil d’Etat, le respect des normes environnementales devient une obligation de résultat

Un peu plus de deux ans après une décision peu encourageante et guère ambitieuse, le Conseil d’Etat change son masque à gaz d’épaule, et enjoint au pouvoir exécutif de passer à l’action pour que les français respirent un air moins pollué (CE, 12 juillet 2017, n°394254). Félicitations à l’association « Les Amis de la Terre » pour cette décision très intéressante, qui exige tout simplement que le droit de l’environnement soit efficace, appliqué et respecté. Cet arrêt pourrait en amener d’autre, puisque le respect des normes environnementales résonne bien au-delà du seul sujet de la qualité de l’air.

I – En 2015, une simple « obligation de moyens » pour les Préfets

En résumé, il revient à l’Etat via les Préfets, d’élaborer des « plans de protection de l’atmosphère ». Le but : respecter des valeurs limites pour des polluants listés, et éviter les dépassements de ces polluants de façon répétée. Par exemple, concernant les PM10, la directive (européenne) du 21 mai 2008 dispose :

« Valeurs limites pour la protection de la santé : 50 µg/m³ en moyenne journalière à ne pas dépasser plus de trente-cinq fois par année civile ; 40 µg/m³ en moyenne annuelle civile ».

Elaborer les plans, c’est une chose (formelle). Faire en sorte que leur contenu permette d’atteindre les résultats attendus, et passer à l’action, c’en est une autre ! Il convient donc que les actions prévues dans ce plan soient suffisantes, et qu’elles soient le cas échéant mises en œuvre lorsqu’une situation de pollution prolongée pointe le bout de sa particule.

L’arrêt du 10 juin 2015 du Conseil d’Etat avait déjà été commenté sur notre blog (n°369428). Le Conseil avait notamment retenu que les Préfets n’avaient qu’une « obligation de moyen » et non de résultat, de respecter les normes de la qualité de l’air. Les juges avaient alors retenu que le Code de l’environnement laisse à cette autorité « un large pouvoir d’appréciation pour déterminer, en fonction des circonstances locales et compte tenu de l’ensemble des contraintes qu’il leur appartient de prendre en considération, les actions appropriées à mettre en œuvre ».

Bref, pas très courageux… Mais ça, c’était avant !

II – En 2017, le Conseil d’Etat exige de l’action et des résultats

Peut-être que les magistrats ont entre-temps lu nos lignes… puisque l’arrêt du 12 juillet 2017 (n°394254) a été rendu sous les conclusions du même rapporteur public (Mme Suzanne Von Coester), mais cette fois avec une ambition largement rehaussée !

Les Amis de la Terre ont d’abord demandé au Président de la République et à plusieurs Ministres de prendre toute mesure utile afin de ramener dans les normes les polluants dans l’air, dans certaines zones particulièrement polluées. Suite au refus d’agir essuyé par l’association, celle-ci a saisi le juge administratif afin de faire annuler lesdits refus, et d’obtenir une injonction d’agir de la part des juges, à la charge de l’exécutif.

Les preuves apportées par l’association requérante étaient certainement convaincantes puisque le Conseil d’Etat a, dans un premier temps, commencé par constater le non-respect de la réglementation européenne précitée :

« qu’il en ressort également que, dans seize zones administratives de surveillance de la qualité de l’air [liste…], les valeurs limites en dioxyde d’azote […] ont été dépassées chaque année de 2012 à 2014 ; que, pour ces mêmes années, les valeurs limites en particules fines PM10 ont été dépassées dans trois zones (ZUR Rhône-Alpes, Paris Ile-de-France et ZUR Martinique) »

Cela étant rappelé, le Conseil d’Etat ne pouvait que constater que, malgré l’élaboration formelle de plans sur ces territoires listés, les résultats n’étaient pas au rendez-vous. Cela est d’ailleurs d’autant mieux établi que le non-respect des normes a été répété au cours des années :

« eu égard à la persistance des dépassements observés au cours des trois années précédant les décisions attaquées, les plans relatifs à la qualité de l’air pour les zones en cause et leurs conditions de mise en œuvre doivent être regardés comme insuffisants au regard des obligations rappelées aux points 1 et 2, dès lors qu’ils n’ont pas permis que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible »

Les décisions de l’exécutif refusant d’élaborer des plans de protection de l’atmosphère sur les zones visées ne pouvaient donc qu’être annulées formellement par le juge administratif. Sauf qu’annuler sans enjoindre d’agir ne peut rester qu’un vœu pieux.

Le Conseil d’Etat a donc entendu, dans son arrêt, s’assurer que le respect des normes en matière de qualité de l’air constitue bien, désormais, une obligation de résultat. Ce qui semble être parfaitement logique et cohérent dans la mesure où des normes claires et chiffrées sont fixées !

L’article 2 de la décision du Conseil est donc très riche d’enseignement :

« Il est enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 des motifs de la présente décision, un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 »

On notera l’importance de ce « permettant de ramener » qui donne tout son sens à l’injonction : il va évidemment falloir revoir le contenu des plans déjà élaborés, mais surtout leur donner une ambition suffisante (le respect de la loi, waouw !), prévoir des mesures efficaces, et donc donner des moyens appropriés dans ce but (une vraie politique de transition).

Conclusion

A l’heure où le Code de l’environnement contient légion de dispositions qui ne sont pas respectées (qu’il s’agisse du droit des déchets, du droit de l’eau, des normes industrielles, etc.), une telle décision fait beaucoup de bien et rappelle que le Code de l’environnement n’est pas un simple fauteuil sur lequel on s’assoit impunément.

Merci au Conseil d’Etat pour cette décision qui va pouvoir inspirer d’autres actions, et bravo aux Amis de la Terre ! 🙂

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A propos Thibault Turchet

Avocat de formation, chargé d'affaires réglementaires et relations institutionnelles à Zero Waste France (ONG). Passionné par le droit de l'environnement, bloggeur régulier afin de décrypter le dessous des décisions de justice.
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