Conseil d’Etat et déchets – l’utilité publique à la décharge

La décharge du Balançan – Photo Var Matin

Après l’affaire du projet de décharge de Saint-Escobille, déjà évoquée dans ce blog, dans laquelle le Conseil d’Etat avait rendu un arrêt peu ambitieux validant un arrêté qualifiant un centre de stockage « d’intérêt général » (CE, 30 mars 2015, n°375117), c’est au tour d’une décharge en fonctionnement et constamment étendue de faire les frais d’une jurisprudence hélas constante dans la mésinterprétation de la notion d’utilité publique (CE, 30 décembre 2015, n°371720).

La décharge dite du « Balançan », située sur le territoire de la Commune du Cannet-des-Maures dans le Var, est exploitée depuis 1974. Ayant déjà reçu plusieurs millions de tonnes de déchets ménagers, son exploitation est très contestée depuis des années au regard du milieu environnemental sensible au sein duquel elle s’inscrit, et de l’absence de politique ambitieuse dans le sud de la France en matière de gestion des déchets, « nécessitant » selon les autorités des extensions régulières (d’un casier, il y en a désormais quatre !).

On y observe un jeu du chat et de la souris assez classique en matière de gestion des décharges, consistant en des mises en demeures adressées à l’exploitant, mais en parallèle des arrêtés récurrents autorisant des extensions, et des recours plus ou moins victorieux. Le temps passe, la décharge enfle, et les développements juridiques pourraient presque être intéressants s’ils ne reflétaient pas une réalité des plus terribles, ressemblant plus à une impasse qu’autre chose tant l’absence de réponse à la question suivante est criante: que faire, sur le long terme, de nos déchets ?

I Une vision tronquée de la notion « d’utilité publique »

Dans la saga des recours déposés par associations et collectivités locales, il en est un particulièrement intéressant qui concerne la légalité ou non d’un arrêté qualifiant une énième extension de la décharge de « projet d’intérêt général », ou PIG.

Pour rappel, le PIG est un procédé juridique permettant à l’Etat d’imposer à une collectivité locale réticente une modification de son document d’urbanisme, afin de pouvoir accueillir telle construction ou installation. Il s’agit d’un outil régulièrement utilisé par les Préfets en matière d’implantation et d’extension des installations d’élimination des déchets, tant ces installations sont en général controversées.

La Cour administrative d’appel de Marseille, qui semble plutôt favorable à la défense des intérêts environnementaux en présence, a par exemple annulé l’arrêté d’extension du 12 juin 2009 (CAA Marseille, 17 juin 2014, n°12MA02526), remplacé par un arrêté temporaire ultérieur. A propos du PIG commenté dans ces lignes, elle a rendu un arrêt non moins ambitieux et particulièrement intéressant, en annulant l’arrêté préfectoral en pointant l’accumulation d’extensions, les diverses protections accordées à la zone naturelle, et l’absence de recherche de solutions alternatives (CAA Marseille, 25 juin 2013, n°10MA03954) :

« qu’il ne résulte pas des pièces du dossier que des recherches d’alternatives à l’extension de l’installation aient été réellement effectuées pour le traitement des déchets ménagers et assimilés dans le département du Var, alors que ces recherches d’alternatives constituaient la justification essentielle de la prorogation de l’autorisation de fonctionnement de l’installation ; que, dans ces conditions, et malgré l’augmentation limitée de la surface concernée par le projet d’intérêt général, les inconvénients du projet, liés à la création de ce quatrième casier, qui s’ajoute aux trois précédents sites existants, dans une zone protégée à divers titres, sont de nature à lui ôter son caractère d’intérêt général »

Le Conseil d’Etat n’en a cependant pas confirmé l’arrêt de la Cour de Marseille, en cassation (CE, 30 décembre 2015, n°371720) :

« qu’en jugeant que les inconvénients du projet contesté résultant de l’extension d’une installation de stockage de déchets non dangereux dans une zone protégée à divers titres étaient, malgré l’augmentation limitée de la surface concernée par le projet d’intérêt général, de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique alors qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, d’une part, que le projet contesté entend répondre, en l’absence de site alternatif immédiatement exploitable et pendant une durée limitée, à l’insuffisance des capacités des installations de stockage de déchets dans le département du Var, d’autre part, que la faible surface d’emprise du projet, lequel ne se situe pas à l’intérieur de la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique et de la réserve naturelle nationale de la plaine des Maures, ne présente pas un fort enjeu écologique, et qu’enfin, de nombreuses mesures compensatoires ont été prévues pour assurer la restauration écologique du site et la conservation des espèces animales et végétales protégées affectées par le projet, la cour a inexactement qualifié les faits de l’espèce »

Avec une telle jurisprudence, concordante avec la précédente décision du 30 mars 2015, il nous semble que le Conseil d’Etat laisse beaucoup trop de marge à l’Etat et aux collectivités, qui doivent prendre à bras le corps la question de la gestion des déchets, en particulier leur réduction à la source, et le développement des traitements alternatifs (compostage, réemploi, recyclage, etc.).

Cette jurisprudence, particulièrement peu stricte, donne donc un signal tout à fait négatif aux autorités publiques compétentes, qui ne ressentent alors aucun contrôle de la part du juge alors même que les règles et objectifs législatif semblent tout à fait clairs. Les collectivités peuvent donc se sentir tout à fait libres de ne pas travailler à l’amélioration de leurs performances en la matière.

Avec de telles décisions, l’ouverture de nouvelles capacités ou l’extension de nombreuses décharges existantes semblent donc pouvoir se perpétuer en toute impunité, alors même que des politiques adéquates de gestion des déchets ne seraient pas mises en œuvre. Et les marges d’amélioration sont nombreuses !

Actualisation : sur renvoi, la CAA Marseille a par un arrêt du 12 juillet 2016 (n°16MA00043), rejeté le recours contre le PIG. Bien que prenant acte de la jurisprudence décevante du Conseil d’Etat en la matière, la Cour a entendu maintenir une certaine porte ouverte, à notre sens, aux alternatives en matière de gestion de déchets (sous-entendu, si l’on peut prouver l’existence d’alternatives, on pourrait faire annuler un PIG) :

« 9. Considérant que si la commune invoque l’absence de recherche alternative sérieuse et l’existence d’alternatives techniques telles que tri, valorisation, recyclage, compostage, en se prévalant de l’élargissement de la zone de chalandise de l’incinérateur de Toulon et des capacités de huit centres de compostage, ainsi que de la possibilité d’exporter des déchets dans les départements voisins, il n’est pas démontré que de telles modalités pouvaient, à la date de la décision attaquée, être mises en oeuvre pour faire face à très court terme, et pour une durée limitée à cinq ans, à la saturation des installations ; que la durée du projet, limitée à une période de cinq ans, prorogeable de six ans sous conditions, ne présente pas un caractère excessif pour un service de l’ampleur de celui qui est en cause ; que le projet d’extension de l’installation de stockage concerne une superficie totale de 12,5 ha dont seulement 3,6 ha relèvent d’une nouvelle emprise foncière elle-même située à l’intérieur du périmètre d’exploitation, comme l’a indiqué le tribunal ; que les effets de l’exploitation au-delà de cette emprise, imputables aux conditions d’exploitation et non à la qualification d’intérêt général du projet, ne peuvent pas être utilement invoqués au stade de l’appréciation de l’utilité publique du projet ;

10. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le projet contesté entend répondre, en l’absence de site alternatif immédiatement exploitable et pendant une durée limitée, à l’insuffisance des capacités des installations de stockage de déchets dans le département du Var ; que seule une augmentation limitée de la surface de l’installation est concernée par le projet d’intérêt général ; que la faible surface d’emprise du projet, lequel ne se situe pas à l’intérieur de la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique et de la réserve naturelle nationale de la plaine des Maures, ne présente pas un fort enjeu écologique ; qu’eu égard à ces éléments, les inconvénients du projet contesté résultant de l’extension d’une installation de stockage de déchets non dangereux dans une zone protégée à divers titres ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique ; que, pour les mêmes motifs, le préfet, en qualifiant l’opération de projet d’intérêt général, n’a pas entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation »

II Pour une application concrète et plus stricte de la hiérarchie des modes de traitement

La hiérarchie des modes de traitement, fixée à l’article L541-1 II du Code de l’environnement, est pourtant tout à fait explicite au sujet de la gestion des déchets :

« Les dispositions du présent chapitre et de l’article L. 125-1 ont pour objet : 

1° En priorité, de prévenir et de réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la conception, la fabrication et la distribution des substances et produits et en favorisant le réemploi, ainsi que de diminuer les incidences globales de l’utilisation des ressources et d’améliorer l’efficacité de leur utilisation ;

2° De mettre en œuvre une hiérarchie des modes de traitement des déchets consistant à privilégier, dans l’ordre :

a) La préparation en vue de la réutilisation 

b) Le recyclage 

c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique 

d) L’élimination »

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique a également fixé des objectifs clairs aux fins de réduire et mieux gérer les déchets ménagers dont :

  • la collecte séparée des déchets organiques d’ici à 2025
  • l’extension des consignes de tri
  • l’extension de l’application d’une tarification incitative sur les ménages
  • l’augmenter de la valorisation matière (65% en 2025)

Il faut en effet savoir que les déchets organiques constituent environ 30% de la poubelle résiduelle des ménages : plusieurs dizaines de kilos pourraient ainsi être extraits pour être compostés ou méthanisés, et non plus mis en décharge. L’agglomération de Lorient collecte ainsi d’ores et déjà environ 40 kg de biodéchets par habitant et par an, ce qui n’est pas négligeable !

L’application d’une tarification incitative est également un outil précieux pour améliorer la gestion des déchets, ce qui est confirmé aujourd’hui par de nombreuses études (réduction à la source effective et surtout amélioration notable des performances de tri de la part des ménages – voir une étude de mars 2016 en ce sens).

Enfin, les projets et entrepreneurs innovants ne manquent pas, à l’heure actuelle, pour proposer des alternatives concrètes au tout jetable (couches lavables, vente en vrac, consigne, protection hygiéniques lavables, réparation d’objets, ressourceries, etc.).

Alors comment, dans un contexte règlementaire permettant de mobiliser autant d’outils, et l’existence d’une hiérarchie des modes de traitement claire ayant valeur de loi (!), peut-on autoriser des extensions de capacités d’élimination alors même que beaucoup de collectivités affichent des quantités de déchets résiduels par habitant très importantes ? C’est à cette question que le Conseil semble ne pas vouloir répondre, en tout cas pas de façon ambitieuse.

En l’absence de tarification incitative, de mise en œuvre d’une redevance spéciale, d’une collecte séparée des biodéchets et d’actions de sensibilisation ambitieuses, il est tout à fait possible, selon une interprétation correcte de la hiérarchie des modes de traitement, de considérer que celle-ci n’est pas respectée et que les collectivités ne doivent donc pas pouvoir demander de nouvelles capacités d’élimination, avant d’avoir mobilisé ces outils sur leur territoire.

C’est tout le paradoxe de la jurisprudence commentée ici qui nous paraît, certes constante, ce qui peut constituer une vertu, mais particulièrement peu ambitieuse, ce qui n’est pas souhaitable. Cette jurisprudence nous semble par conséquent opérer une application incorrecte de la hiérarchie des modes de traitement précitée.

Nous renouvelons donc notre appel au Conseil d’Etat, afin que celui-ci adopte une jurisprudence plus ambitieuse en matière de gestion des déchets, et développe une vision moins édulcorée de « l’utilité publique », qui ne consiste pas en l’ouverture sans fin de décharges…

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