Qualité de l’air à Paris : planification n’est pas action

Tour eiffel

Si l’on doutait encore de la pertinence des documents de programmation et de planification, le Conseil d’Etat vient de porter un énième coup de semonce à des outils dont l’efficacité semblait déjà réduite…

L’action publique des collectivités locales ou de l’Etat passe par de nombreux outils, qu’ils soient coercitifs (usage de la police notamment) ou incitatifs (tel que la fiscalité). Mais de plus en plus, l’action publique tend à être encadrée et prévue dans des documents d’orientation et de planification. Le nombre de ces documents est particulièrement important, et il n’est pas une nouvelle loi qui ne s’accompagne d’un nouveau plan devant être élaboré par telle ou telle autorisé publique.

Parmi les plus connus, on pourra citer les plans de réduction des produits phytosanitaires, les plans départementaux de prévention et de gestion des déchets, les programmes locaux de gestion des déchets, les plans locaux d’urbanisme, les schémas de cohérence territoriale, les trames vertes et bleues, les programmes locaux de l’habitat, les plans de déplacement urbains, les plans de protection des risques naturels et industriels, et beaucoup d’autres…

Si certains plans comportent des règles prescriptives devant impérativement être respectées (en particulier les documents d’urbanisme s’agissant des constructions autorisées dans chaque Commune), beaucoup ne sont que des documents creux, dépourvus de contenu contraignant et dont les objectifs sont très peu suivis… ainsi en particulier des documents de planification de la gestion des déchets : objectifs très peu ambitieux et pas appliqués, sans moyens mis en œuvre derrière.

Dans l’affaire qui nous occupe ici, c’est un recours des Amis de la Terre contre l’inaction du Préfet de la Région Île-de-France (ainsi que Préfet de Paris et Préfet de police) à prendre des mesures en application du plan de protection de l’atmosphère, qui a été rejeté par le Conseil d’Etat (10 juin 2015, n°369428).

I Qu’est-ce qu’un plan de protection de l’atmosphère ?

Il s’agit d’un document couvrant en principe toute agglomération de plus de 250 000 habitants, dans le but résumé d’améliorer la qualité de l’air et de diminuer les polluants.

Le contenu du plan, c’est-à-dire les « rubriques » devant être abordées par celui-ci, est assez fourni : de l’inventaire des sources de polluant, en passant par une cartographie et la réalisation d’études diverses portant par exemple sur la diffusion des pollutions, le plan peut également fonder l’autorité de police, en l’occurrence le Préfet, à prendre « les mesures préventives, d’application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique » pour atteindre les objectifs du plan.

On comprend bien le double dilemme qui peut se présenter pour une lutte efficace contre la pollution, en l’occurrence de l’air :

  • les objectifs du plan en tant que tels doivent être le plus ambitieux possible, ce qui n’est pas gagné d’avance,
  • et l’autorité de police doit avoir le courage de prendre les mesures appropriées, le cas échéant coercitives (réduction des productions, restrictions de la circulation, et autres mesures).

II Planifier n’est pas agir : le Préfet a une simple « obligation de moyens »

La loi des séries se vérifie bien s’agissant des décisions récentes du Conseil d’Etat, particulièrement peu courageuses, on le remarquera : refus de renforcer un peu les obligations de l’Etat s’agissant du contrôle des installations classées (17 décembre 2104, n°367202), décision à contre-sens complet de l’histoire sur la thématique des déchets (décharge de Saint-Escobille, voir notre commentaire), ou encore autorisation des travaux de destruction des zones humides pour le center park de Roybon (18 juin 2015, société Roybon Cottages, n°386971)

C’était au tour des Amis de la Terre de se frigorifier face à la frilosité du Conseil d’Etat, sur la thématique de la qualité de l’air. L’association demandait la « mise en œuvre » du plan de protection de l’atmosphère, c’est-à-dire la mise en place d’une politique tendant à l’amélioration de la qualité de l’air, censée être portée par le plan, et demandait ainsi que le Préfet prenne « toute mesure utile » en particulier s’agissant des valeurs limites des émissions de particules fines (PM10) et de dioxyde d’azote (NO2).

Le Conseil d’Etat a retenu que les préfets chargés de la mise en œuvre du plan étaient soumis à une obligation de moyens et non de résultat, en ce sens que le Préfet n’a pas de résultat à atteindre, mais doit « tout » mettre en œuvre pour tenter d’approcher ce résultat au mieux. Difficile pour le Conseil d’Etat, évidemment, de créer la révolution tout seul, dès lors qu’une obligation de résultat obligerait l’Etat à engager beaucoup plus de moyens supplémentaires : il n’est pas certain que ce rôle revienne en effet aux juridictions.

On aurait cependant pu espérer une décision un peu plus contraignante, laissant moins de marge de manœuvre aux autorités publiques qui devraient s’estimer plus liées par les documents d’orientation qu’elles élaborent. En effet, le Conseil d’Etat a retenu que le Code de l’environnement laisse à cette autorité « un large pouvoir d’appréciation pour déterminer, en fonction des circonstances locales et compte tenu de l’ensemble des contraintes qu’il leur appartient de prendre en considération, les actions appropriées à mettre en œuvre ».

Les plans en tous genres sont déjà trop souvent peu ambitieux : si en plus leur application, même a minima n’est pas certaine, il n’est pas sûr qu’ils servent encore à quelque chose.

On peut néanmoins remercier les Amis de la Terre d’avoir tenté une telle action, et de poursuivre leur recours jusqu’au Conseil d’Etat. C’est également faire preuve de militantisme que d’introduire de tels recours, même soldés par une défaite, pour faire bouger toutes les institutions concernées, en attendant le cas échéant une nouvelle génération de Juges se sentant plus concernée par les questions environnementales…

Après le déballage de plusieurs tonnes de charbon devant l’Elysée, peut-être que Greenpeace devrait en faire de même devant le Palais Royal ?

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A propos Thibault Turchet

Avocat de formation, chargé d'affaires réglementaires et relations institutionnelles à Zero Waste France (ONG). Passionné par le droit de l'environnement, bloggeur régulier afin de décrypter le dessous des décisions de justice.
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Un commentaire pour Qualité de l’air à Paris : planification n’est pas action

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