Le juge administratif deviendrait-il écolo ?

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La question peut paraître saugrenue et pourtant… quelques décisions récentes montrent que le juge administratif français se laisse de mieux en mieux convaincre par la cause écologiste. Quelques rappels de contexte avant d’entrer dans le vif du sujet…

Dans un précédent article du blog, nous pointions l’imprégnation de la jurisprudence administrative et constitutionnelle des concepts notamment de croissance économique, de chantage à l’emploi et de tout-concurrence. Il nous semble que le dogme économique néo-libéral de la compétition économique généralisée est largement accepté, du moins appliqué par le juge français, qu’il s’agisse d’autoriser la vente au rabais de propriétés publiques en échange de quelques emplois, ou encore de sacrifier l’environnement sur l’autel de la croissance économique. Ainsi par exemple du contrôle du bilan en matière d’expropriation, qui penche la plupart du temps en faveur des expropriants et des entreprises, sauf en cas d’erreur d’appréciation plus que manifeste de leur part.

Pourquoi une telle imprégnation ? Beaucoup de raisons peuvent l’expliquer. Une des plus importantes est certainement le facteur humain : les juges, qui ont souvent suivi des cursus affairistes ou qui sont passés par des grandes écoles, retranscrivent dans leur domaine (c’est-à-dire le droit) leurs mœurs, façonnées depuis le plus jeune âge par l’école et la société. Issue en partie d’un conditionnement social, la jurisprudence consiste en un double mouvement d’application du droit à une époque donnée, mais aussi d’inspiration des attentes sociétales de ladite époque, le droit évoluant ainsi peu à peu.

La pression écologique en ce début de 21ème siècle étant de plus en plus perceptible et inéluctable, l’aspiration de la société à protéger la nature et à remettre en cause le néolibéralisme se fait de plus en plus sentir également. Le développement d’internet n’y est d’ailleurs pas pour rien. Un point pour la technologie, pour une fois. Sans parler de bouleversement au sein des juridictions, la jurisprudence connait certaines évolutions en ce sens, ce qui est une bonne nouvelle étant donné que chaque personne, chaque institution doit prendre sa part dans le changement nécessaire de notre société, et notamment dans sa transition écologique et sociale.

Dans notre précédent article, nous avions abordé les sujets de l’économie et de l’environnement : si peu de changements sont à mentionner au sujet du tout-concurrence, les personnes publiques étant de plus en plus propulsées dans l’économie de marché dérégulée, des évolutions positives sont à mentionner au sujet de la protection de l’environnement. Focalisons-nous donc, dans les lignes qui suivent, sur cet aspect juridique particulier. Espérons que les acteurs du droit et notamment les associations pourront-trouver quelques sources d’inspiration dans les décisions évoquées.

I Un renforcement du contrôle juridictionnel des projets d’infrastructures

Si l’on doit commenter une décision des plus récentes, évoquons l’ordonnance rendue par le Conseil d’Etat le 5 mai 2014, refusant de suspendre un décret interdisant la commercialisation, l’utilisation et la culture du MON 810 (déjà commentée sur ce blog). Le juge, se fondant notamment sur le fait que le ministre se prévalait d’études scientifiques et de circonstances nouvelles, a refusé de faire droit aux producteurs de maïs génétiquement modifié qui souhaitaient la suspension du texte défavorable à leurs intérêts. Voilà un signe d’ouverture, montrant que le juge peut être sensible à des preuves scientifiques nouvelles, en somme à la recherche.

Un grand point d’achoppement entre les intérêts économiques et environnementaux se cristallise en réalité dans les projets d’aménagement des personnes publiques et des entreprises. Les constructions et installations diverses sont souvent justifiées par la création d’emploi ou à une attractivité économique supposée accrue. Et pourtant… le juge a récemment renforcé un certain nombre de contrôles dans sa jurisprudence.

En matière d’ouvrages publics irrégulièrement construits, le Conseil d’Etat a en 2011 fait droit pour la première fois à une demande de démolition d’associations environnementales CE, 20 mai 2011, Communauté d’agglomération du lac du Bourget, n°325552). Rappelons qu’un ouvrage public se définit comme un bien immeuble résultat d’un travail humain et affecté à un intérêt général ou à une mission de service public. Une vénérable et stable jurisprudence impliquait que même en cas d’irrégularité, un tel ouvrage de par son caractère d’intérêt général ne pouvait être démoli (comme cela est pourtant la règle pour les constructions privées). Cette jurisprudence fut pourtant infléchie il y a peu, et une démolition a effectivement été prononcée par le Conseil d’Etat dans cette affaire. Il s’agissait d’un port de plaisance (notamment destiné à l’accueil de 60 bateaux de plaisance !) implanté en méconnaissance de certaines règles tenant notamment à la proximité d’une zone naturelle. La juridiction a ainsi considéré que :

« il ne ressortait pas des pièces du dossier que l’aménagement en cause serait indispensable à l’exercice de cette activité de loisirs, et que, eu égard à l’intérêt public qui s’attache au maintien de la biodiversité et à la cessation de l’atteinte significative portée à l’unité d’un espace naturel fragile, la suppression de cet ouvrage, qui peut être effectuée pour un coût modéré, n’entraîne pas, même si son installation a représenté un coût financier, d’atteinte excessive à l’intérêt général »

Le juge a opéré un examen assez précis des circonstances, marchant sur des œufs : coût de destruction modéré, espace naturel fragile, attractivité du port limitée etc., mais le résultat est là, et on s’en félicite.

Concernant la construction d’une autoroute, le Conseil d’Etat (13 mars 2010, Association Alsace nature, n°314114) a utilisé des concepts théoriques intéressants sans que le résultat final soit aussi satisfaisant. Il s’agissait d’un recours contre le grand contournement ouest de Strasbourg, d’un montant de plus de 300 millions d’euros. De nombreux arguments juridiques étaient soulevés par les requérants, et notamment l’absence de bilan carbone dans l’étude d’impact ou encore l’absence d’études concernant l’impact du projet sur le climat. Si le juge a considéré que « contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucun texte n’impose que l’étude d’impact comporte un bilan carbone de la construction », il a indirectement accepté de répondre sur le moyen relatif aux conséquences climatiques :

« si les requérants invoquent l’absence de données précises sur le climat, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet serait susceptible d’affecter le climat ou les micro-climats »

Réponse lapidaire certes, mais réponse tout de même de la juridiction sur ce point. Et quand on connait la crise climatique à venir, il n’est pas exclu qu’un jour cet argument soit vraiment opérant devant les juridictions !

C’est surtout l’approfondissement du contrôle du bilan qui a, au moins en théorie, été enrichi. En effet, habituellement, le juge estime « qu’une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte, ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ». A ce considérant de principe vieux de plus de quarante ans désormais, le juge a ajouté une phrase discrète mais fondamentale : l’atteinte induite par le projet doit désormais est expressément confrontée à « la protection et la valorisation de l’environnement ». Si ce petit ajout semble être passé assez inaperçu, il s’agit pourtant d’une évolution théorique très importante.

Théorique car pour l’instant la pratique n’a pas changé : le projet d’autoroute, bien que ses impacts environnementaux soient évidemment très lourds, a été validé par le juge. Les opposants à tous les grands projets inutiles imposés devront encore attendre un peu avant de se sentir dans une Cour de justice comme dans une ZAD !

II Encore plus d’obligations de contrôle à la charge des personnes publiques ?

Tout le monde aura entendu parler de l’affaire AZF : des développements juridictionnels sont intervenus, notamment en matière de responsabilité de l’Etat dans le contrôle [défaillant] des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). La Cour administrative d’appel de Bordeaux (24 janvier 2013, n°10BX02881) a ainsi pointé des défaillances dans les visites de l’inspection des installations classées :

« Considérant que l’existence même de ces modes irréguliers de stockage de produits dangereux dans le bâtiment 221 […] révèle une carence des services de l’Etat dans leur mission de contrôle de cette installation classée ; que, si le ministre se prévaut des onze visites d’inspection qui ont eu lieu sur le site du 1er mars 1995 au 17 mai 2001, les rapports d’inspection […] ne donnent pas à penser que le bâtiment où s’est produite l’explosion aurait été visité et ses modes réels d’exploitation contrôlés […]; que ces carences des services de l’Etat, qui, malgré les pouvoirs que leur confèrent les textes cités au point 3, n’ont pas détecté ou se sont abstenus de sanctionner des défaillances visibles et prolongées de l’exploitant du site, source de risques majeurs dans une zone de forte densité urbaine, sont fautives […], de nature à entraîner la responsabilité de l’Etat »

S’agirait-il d’un embryon d’obligation de résultat pour l’inspection des installations classées ? On ne saurait dire, mais le contexte n’y est pas pour rien… Notons toutefois la mise à jour nécessaire: cet arrêt a été très récemment annulé par le Conseil d’Etat dans une décision du 17 décembre 2014 (n°367202).

C’est également l’indemnisation des associations qui est appelée à des jours heureux. Ainsi, la Cour administrative d’appel de Lyon (23 avril 2009, n°07LY02634) a-t-elle accepté de dédommager une association de protection du saumon, suite à des travaux illégaux d’aménagement d’une aire d’embarquement de canoës-kayaks sur une rivière, ce qui a notamment entraîné son assèchement prolongé. L’association a ainsi obtenu 16 000€ d’une commune en réparation des préjudices directs et indirects portant atteinte aux intérêts collectifs qu’elle a pour mission de défendre. Certes, l’illégalité des travaux publics est un facteur important, et l’association se doit d’avoir un objet statutaire précis, mais il s’agit là-encore d’une opportunité à utiliser dans le futur pour tous types de dommages environnementaux.

Enfin, ouvrons le débat sur la reconnaissance future d’un nouveau principe qui pourrait devenir contraignant, cheval de Troie pour donner naissance à un véritable principe de cohérence de l’administration, dont la reconnaissance est pour l’instant timide (CE, 16 juillet 2012, Union des amis du PNR du Gatinais francais, n°351846). En effet, il arrive que des administrations prennent des décisions contradictoires au cours du temps. Dans le cas cité ci-après, c’est un litige concernant la charte d’un parc naturel régional qui a permis au juge de faire avancer sa jurisprudence vers la reconnaissance d’un tel principe, qui ne demande plus qu’à être appliqué avec plus d’efficacité et dans d’autres contextes factuels :

« considérant qu’il résulte de ces dispositions que la charte d’un parc naturel régional est un acte destiné à orienter l’action des pouvoirs publics dans un souci de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public sur le territoire du parc et à assurer la cohérence de cette action avec les objectifs qui y sont définis ; qu’il appartient, dès lors, à l’Etat et aux différentes collectivités territoriales concernées de prendre les mesures et de mener les actions propres à assurer la réalisation des objectifs de la charte et de mettre en oeuvre les compétences qu’ils tiennent des différentes législations, dès lors qu’elles leur confèrent un pouvoir d’appréciation, de façon cohérente avec les objectifs ainsi définis »

Conclusion : si la révolution jurisprudentielle n’est pas encore dans l’air du temps, et que le juge administratif n’est pas encore parfaitement écolo, constatons une bien meilleure compréhension des enjeux environnementaux ces dernières années. C’est pourquoi il apparaît fondamental que les militants écologistes étudiant le droit se dirigent vers la magistrature : si le juge applique un droit qu’il ne maîtrise certes pas totalement, les convictions personnelles sont un aspect non négligeable dans la prise de décision. Tous les acteurs du droit qui militent pour une société plus écologique doivent continuer à faire preuve de pédagogie car avant d’emporter la conviction, la première des batailles est l’information.

Et pour prendre à rebours TF1, Les Echos ou le Figaro (ou plutôt Bouygues, LVMH et Dassault), il faudra plus que la beauté de la nature !

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2 commentaires pour Le juge administratif deviendrait-il écolo ?

  1. Ping : Le Conseil d’Etat fait dérailler la LGV Poitiers-Limoges | Alterjure – le blog du juriste militant

  2. Mireille ALEXANDRE dit :

    Votre question sur les juges qui pourraient devenir écolos m’interpelle!
    Le Président de la Cour Administrative d’Appel de Lyon pourrait il être écolo ? à voir :
    Dans le nord Isère, déjà fortement pollué par les rejets atmosphériques industriels d’une cimenterie payée pour incinérer des déchets industriels dangereux, ( 240 000 tonnes/an ) les élus ont décidé d’un commun accord de l’implantation d’un site CHIMIREC ( rappelez vous, cette Sté condamnée fin décembre 2013 pour faux, usage de faux, trafics d’huiles polluées aux P.C.B, revendues aux cimenteries pour incinération ) , dans une ancienne zone agricole protégée, à 220m des habitations du village de Bouvesse Quirieu.
    L’association  » sans nature pas de futur  » combat cette implantation à cet endroit, alors que les contribuables ont financé une zone industrielle classée, bénéficiant d’un décret d’utilité publique;, spécifiquement crée pour accueillir ce genre d’entreprise, à moins de 9 kms, environ 150 hectares de disponibles, dont seulement 8/10 hectares sont occupés…
    Après avoir perdu au Tribunal Administratif à Grenoble en mars 2015, l’association dont je suis la présidente a fait appel.
    La lettre du 29 janvier 2016 de Mme ROYAL, ministre de l’environnement, adressée au Président de la Cour Administrative d’Appel de Lyon, nous a interpellé :
    Après avoir examiné les faits et la procédure etc, etc, il est demandé à ce qu’il plaise à votre Cour de bien vouloir rejeter, dans toutes ses conclusions, la requête présentée par l’association  » sans nature pas de futur  » et autres requérants.
    Cette interférence de la politique dans la justice est elle normale ?
    Etant avocat, pouvez vous répondre à cette question ? Merci d’avance.
    C’est d’autant plus grave que les médias ont signalé dernièrement que la pollution de l’air était la cause de 48 000 décès annuel.
    Vous pouvez consulter le blog http://www.sansnaturepasdefutur.fr

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