Restrictions à l’exportation de terres rares, la Chine condamnée par l’OMC : quand la mondialisation encombre

Source: photo-libre.fr

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Détentrice de près de 90% des réserves de terres rares mondiales, la Chine a décidé il y a déjà plusieurs années de réduire ses exportations, ce pour quoi elle vient d’être condamnée. Résultat de cette restriction pour les pays occidentaux développés : un risque de pénurie de matière première, une hausse du coût sur le marché mondial dont la demande augmente constamment, et une baisse des tarifs sur le marché chinois lui conférant un avantage à l’exportation des biens manufacturés.

Rappelons que les terres rares contiennent toute une série de métaux nécessaires à la fabrication de nombreux biens manufacturés (électronique, éoliennes, défense, santé, etc.). Hélas, ces terres rares sont des ressources épuisables c’est-à-dire non renouvelables, comme toutes les autres qui fondent la civilisation occidentale des deux premières révolutions industrielles : charbon, gaz, pétrole, uranium, minerais, etc.

Terriblement stratégiques à l’heure du high-tech, ces terres rares cristallisent une fois de plus les tensions entre géopolitique, finitude des ressources et projet économique du tout-croissance. « Chine – Mesures relatives à l’exportation de terres rares, de tungstène et de molybdène » : voilà le nom d’une affaire qui devrait en appeler beaucoup d’autres dans un proche avenir.

I Contexte juridique : le règlement des différends à l’OMC

Ce sont les Etats-Unis, l’Union européenne et le Japon qui sont les premiers montés au front, à partir du 13 mars 2012, en demandant à l’organe de règlement des différends de l’OMC de condamner la Chine pour des restrictions contraires aux accords internationaux qu’elle a signés.

Les accords de l’OMC contiennent une multitude de textes dont le plus important est le « GATT de 1994 », lui-même version amendée du « GATT de 1947 » signé à l’issue de la conférence de Bretton Woods (l’OMC en tant qu’organisation ne verra cependant le jour qu’en 1995).

Le but de ces accords est relativement simple et classique : développer l’économie mondiale et les rapports entre Etats en ouvrant les marchés, en interdisant les restrictions quantitatives à l’importation ou exportation et en diminuant les droits de douanes ainsi que les barrières non-tarifaires (normes environnementales, sanitaires, sociales, etc.).

Un organe de règlement des différends (ORD) a été créé, ayant pour rôle d’entendre les plaintes des parties concernant le comportement des autres partenaires économiques, en cas d’infraction au droit international commercial. L’ORD est une assemblée regroupant les représentants de chaque Etat signataire. En cas de plainte, c’est d’abord un « groupe spécial » qui est nommé. Si un appel est introduit après le premier rapport du groupe spécial, un « organe d’appel » est alors constitué. Son nouveau rapport doit être adopté par l’ORD, c’est-à-dire l’assemblée des Etats signataires selon un « consensus inversé » : il y a adoption du rapport sauf s’il est rejeté à l’unanimité. Les Etats condamnés peuvent demander des délais pour mettre en place les recommandations formulées, et le cas échéant des négociations peuvent être entamées afin d’obtenir des compensations commerciales. Enfin, l’ORD peut imposer des contre-mesures sans toutefois disposer d’un pouvoir coercitif quelconque. La saisine de cet organe par les Etats ressort donc plus de diplomatie économique et de la mise en place de négociation que de l’obtention de condamnations opposables.

Au cas présent, le rapport du groupe spécial a été remis le 26 mars 2014, et l’organe d’appel a statué au 7 août 2014.

II Les fondements juridiques de la condamnation de la Chine

Le GATT de 1994 comprend plusieurs articles bien connus : par exemple la « clause de la nation la plus favorisée » qui oblige un Etat accordant une faveur commerciale à un autre Etat d’en faire bénéficier tous ses partenaires. On mentionnera également le « traitement national » qui impose à chaque Etat de traiter les entreprises étrangères de la même façon que les entreprises nationales.

Au cas présent, la Chine a d’abord été condamnée sur le fondement de l’article XI:1 du GATT 1994 qui dispose :

« Aucune partie contractante n’instituera ou ne maintiendra à l’importation d’un produit originaire du territoire d’une autre partie contractante, à l’exportation ou à la vente pour l’exportation d’un produit destiné au territoire d’une autre partie contractante, de prohibitions ou de restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres impositions, que l’application en soit faite au moyen de contingents, de licences d’importation ou d’exportation ou de tout autre procédé »

Un certain nombre d’exceptions permettent de passer outre cette interdiction, néanmoins la Chine n’a pu rentrer dans aucune d’entre elles.

Mais c’est surtout autour de l’article XXg) du GATT 1994 que les débats se sont cristallisés. Cet article dispose :

« Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international, rien dans le présent Accord ne sera interprété comme empêchant l’adoption ou l’application par toute partie contractante des mesures […] se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales »

Un Etat peut donc être fondé à prendre des mesures de restriction au commerce sous certaines conditions et, dans le cadre du g) de l’article XX, se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables. Néanmoins, cette restriction telle qu’une réduction des exportations ne peut être justifiée que si l’Etat se les applique à lui-même, c’est-à-dire produit ou consomme moins de ces ressources. Sans le respect de ces conditions, il apparaît que l’Etat décidant une restriction la met en place uniquement pour se protéger et non préserver ladite ressource.

Ce n’est visiblement pas ce qu’a fait la Chine puisque le groupe spécial, confirmé sur ce point par l’organe d’appel, a ainsi constaté que « la Chine n’a pas démontré que les contingents d’exportation qu’elle appliquait à diverses formes de terres rares, de tungstène et de molybdène étaient justifiés en vertu de l’alinéa g) de l’article XX, ni que les mesures étaient appliquées d’une manière qui soit conforme au texte introductif de l’article XX du GATT de 1994 ».

En conclusion, le groupe spécial et l’organe d’appel ont recommandé que l’ORD demande à la Chine de mettre sa législation en conformité avec ses obligations découlant des accords commerciaux internationaux. En somme, soit elle cesse ses restrictions, soit elle se les applique aussi.

III Quelles solutions pratiques ?

Alors que dans les discours de tous nos politiques, la mondialisation semble être la panacée qui relancera la croissance et nous apportera le bonheur, il semble bien que l’ouverture généralisée des marchés soit parfois gênante. On ne se trompera évidemment pas à ce sujet, les différends ayant éclaboussé le commerce international étant nombreux (on ne citera que le combat Boeing/Airbus). On constate donc un gap entre les discours et la réalité de la mondialisation. D’ailleurs, ce discours est d’autant plus suranné qu’il correspond à celui des deux premières révolutions industrielles fondées sur les énergies fossiles, la centralisation, la hiérarchie et la domination. Cette idéologique complètement conservatrice oublie la notion de « troisième révolution industrielle » fondée sur des énergies renouvelables distribuées localement et impliquant avec Internet la coopération, la latéralité et la décentralisation (lire à ce sujet « La troisième révolution industrielle de J. Rifkin).

Surtout, la mondialisation économique n’apparaît pas comme une façon appropriée de développer des relations pacifiques entre Etat, et s’éloigne toujours plus de la vision selon laquelle les relations commerciales doivent se substituer aux relations belliqueuses, selon l’économie classique initiée par Smith. La mondialisation, et on en a un exemple au cas présent, est bien plus comme une course au profit, une compétition qui implique l’écrasement des plus faibles, le reniement de l’environnement et des peuples, et la création de liens de dépendances et de pressions internationales pernicieuses. Il semble difficile de se cacher cette réalité sur fond de « guerre économique » généralisée.

Alors que faire concernant les terres rares ? Si un processus de démondialisation est nécessaire afin de conserver la biosphère, recréer des emplois nationaux durables et faire disparaître les relations de dépendance nuisibles entre Etats et les pressions qui en découlent, la Chine dispose d’un quasi-monopole concernant l’extraction des terres rares. Il est tout à fait envisageable de relocaliser les produits agricoles, textiles et de nombreux autres biens manufacturés, mais l’on restera dépendant de certaines matières premières.

La première solution est classique, la même que pour les problématiques énergétiques ou les déchets : il s’agit de réduire à la source notre consommation de biens manufacturés et notamment high-tech. Il convient de ramener à la raison la société de consommation qui pousse les individus à changer constamment de téléphone, d’ordinateur et d’autres équipements. Il faut aussi forcer les entreprises à concevoir des produits durables et plus facilement recyclables. Rappelons qu’en France, il existe un gisement de 16kg à 20kg par habitant et par an de « déchets d’équipement électriques et électroniques », ces fameux DEEE qu’une directive de 2003 de l’UE encadre petit à petit. Les quantités recyclées sont à l’heure trop peu importantes et les filières pas assez organisées, souvent au détriment des pays pauvres par exemple africains qui retraitent dans des conditions déplorables nos déchets électroniques. Vous pouvez visionner un documentaire très intéressant réalisé par Arté intitulé « La tragédie électronique ».

Réduction de la consommation, sobriété, recyclage… autant de concepts qui mettent en péril les profits et les dogmes de quelques-uns mais qui n’en demeurent pas moins évidents pour construire une société plus équitable, plus propre et plus durable.

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