Enième condamnation de l’Etat au sujet des algues vertes : tout ce qui est d’or ne brille pas, tout ce qui est vert n’est pas écolo

Le droit est la somme des préoccupations d’une époque. Une grande préoccupation de notre temps est la pollution et, dans le cadre du sujet qui nous intéresse dans ces lignes, des eaux et littoraux bretons (et demain normands ?).

Tout le monde a entendu parler de la prolifération des algues vertes en Bretagne. Après les images, l’explication des causes et conséquences, abordons aujourd’hui un autre pan de la dune : la responsabilité.

Voilà encore un sujet à la croisée du technique, du juridique et du politique : technique car il convient d’expliquer l’origine et le « fonctionnement » de cette pollution, ainsi que ses dangers. Juridique car de nombreux textes et décisions juridictionnelles ont ponctué ce phénomène ces vingt dernières années. Politique enfin, car la question est globale et concerne le modèle agricole français.

La dernière décision juridictionnelle, qui nous offre l’opportunité d’aborder ce thème, a été rendue par la Cour administrative d’appel de Nantes (21 juillet 2014, n° 12NT02416), à la demande d’un individu dont le cheval est mort, embourbé puis asphyxié dans une vasière remplie d’algues vertes (dégagement de gaz toxiques). L’arrêt est à la fois classique et novateur, puisque « c’est la première fois que l’État est condamné du fait des algues vertes pour des conséquences sanitaires et non pas environnementales » informe Maître Lepage, avocate du demandeur.

Plantons au préalable le décor technique et juridique.

I Le contexte technique et juridique relatif aux algues vertes

La Bretagne est connue pour sa production porcine : 14 millions de porcs charcutiers abattus en 2011, 56% du cheptel français, plus de 7 500 élevages… De là, un dégagement intense de nitrates dans les eaux, et l’apparition des algues vertes qui déséquilibrent les milieux, et surtout, peuvent tuer, preuve en est.

Face à cela, un texte fondateur est intervenu : la directive européenne du 12 décembre 1991 « concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ». L’intitulé est clair, les buts également. Cette directive, notamment dans son article 3, impose aux Etats d’agir pour remédier à cette pollution : ils devaient, une première fois puis tous les quatre ans, établir et mettre à jour ce que l’on appelle les « zones vulnérables », c’est-à-dire désigner comme telles les zones qui elles-mêmes alimentent les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l’être. Il s’agit, classiquement, de cibler et répertorier pour mieux traiter ensuite.

Ce texte étant en vigueur, une première condamnation de l’Etat français à la demande de la Commission européenne est intervenue par un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes le 8 mars 2001, du fait du dépassement de valeurs limites en nitrates des eaux (CJCE, 8 mars 2001, C-266/99).

La brèche ouverte, d’autres personnes ont entendu faire condamner l’Etat du fait de ses manquements à faire respecter une législation. Rappelons au lecteur que le non-respect d’un texte en vigueur est constitutif d’une faute laquelle peut, adossée à la démonstration d’un préjudice et d’un lien de causalité, engager la responsabilité du fautif qui doit alors indemniser la victime. Cette faute ayant été constatée en premier lieu par la CJCE (seuils dépassés et par conséquent du fait de l’inaction administrative), les associations environnementales  ont demandé cette fois au juge administratif français de condamner l’inertie étatique. C’est ce à quoi la Cour administrative d’appel de Nantes a fait droit dans un arrêt du 1er décembre 2009, n°07NT03775 en jugeant que :

« Considérant qu’eu égard à leur nombre et à leur importance, l’ensemble des insuffisances et retards sus-décrits dans la transposition des directives n° 75/440 du 16 juin 1975 et 91/676 du 12 décembre 1991 doivent être regardés, compte tenu de l’obligation pour les autorités nationales d’assurer l’application du droit communautaire, comme constituant une carence fautive de l’Etat dans l’application de ces réglementations »

Indemnisation dérisoire du préjudice moral des associations, mais reconnaissance de principe, une nouvelle fois, de la responsabilité de l’Etat.

Après la Commission européenne et les associations, voici que d’autres personnes publiques ont demandé des comptes à l’Etat : ainsi notamment du Département des côtes d’Armor qui a obtenu 7 046 517 € de la part du Tribunal administratif de Rennes dans un jugement du 12 avril 2013 (publié sur des bases privées : AJDA 2013, p. 1758). Les préjudices indemnisés sont les suivants : aide financière apportée aux communes dans la lutte contre les algues, prise en charge d’études et de structures d’intervention, remboursement de participations à des actions préventives ainsi que sur le principe l’atteinte à son image mais sans dommages-intérêts alloués du fait de l’impossibilité de chiffrer précisément ce préjudice.

Comme la mode est un éternel recommencement, la Commission européenne obtenait une nouvelle condamnation par un arrêt de la CJUE du 13 juin 2013 (C-193/12), rédigé comme suit :

« En ayant omis de désigner en tant que zones vulnérables plusieurs zones caractérisées par la présence de masses d’eau de surface et souterraines affectées, ou risquant de l’être, par des teneurs en nitrates excessives et/ou par un phénomène d’eutrophisation, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphes 1 et 4, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, ainsi que de l’annexe I de celle-ci ».

C’est enfin la CAA de Nantes, saisie par un individu ayant perdu son cheval, qui a encore fait résonner le glas de la responsabilité, en condamnant l’Etat à lui verser 2 200€, un partage de responsabilité ayant été retenu (l’individu aurait dû être plus prudent et ne pas s’approcher autant de la vasière morbide).

Cette jurisprudence, qui semble devenir d’une constance parfaite, a récemment été confirmée par l’arrêt CAA nantes, 23 décembre 2014, n°3NT01737, qui condamne l’Etat à verser au Département des Côtes d’Armor plus de 7 millions d’euros…

Les normes et le droit semblent clairs ; chacun est conscient de ses obligations, du moins l’Etat, après une décennie d’anathème, devrait-il l’être. Mais qui est vraiment responsable ?

II A qui la (vraie) faute ?

Quittons la règle et le droit, après avoir rappelé ces condamnations en boucle qui donnent le tournis. Abordons la responsabilité, la vraie, non pas juridique mais politique. Celle de l’Homme qui sait, mais n’agit pas.

Est-ce la faute des agriculteurs ? Le réflexe pourrait faire répondre « oui ». Ils exploitent, ils épandent, ils rejettent et parfois ils ne respectent pas ces sacro-saintes normes. C’est vrai, mais s’arrêter là rendrait le propos incomplet.

La vraie responsable n’est-elle pas cette politique agricole de l’Etat français, encouragée par la politique agricole commune européenne lancée en 1957 (40% du budget européen) ? En effet, sur fond de « modernisation », de « compétitivité » et de « productivité », on ne connaît que trop bien le désastre actuel de l’agriculture française, le déclin de la paysannerie qui pourtant qui donnait ses lettres de noblesse, et surtout la perte d’une véritable sécurité alimentaire.

Au cours du temps, les cultures dites « rentables » ont été subventionnées plus que toutes les autres, la taille des exploitations a augmenté, de nouvelles technologies sont apparues (OGM, pesticides, mécanisation excessive, etc.), et surtout les exploitations ont été sectorisées : céréales ici, bovin là et cochons en Bretagne. L’équilibre que l’on dénomme « agro-sylvo-pastoral », réunissant sur une même exploitation forêt, animaux et culture vivrière a été détruit au profit de grandes exploitations inspirées du modèle américain. Tout un programme. Chaque région s’est spécialisée et le cycle naturel qui fonctionnait depuis longtemps a été brisé. Une telle concentration d’exploitations identiques s’observe, en ce qui concerne l’élevage porcin, à travers les pollutions aux nitrates des eaux.

Tout ce système est soutenu par l’Etat français ainsi que l’Union européenne qui, dans une attitude quelque peu duale, soutient un système dont elle tente par ailleurs de réduire les effets néfastes. On tend la carotte mais on bat quand même l’âne. Cette dualité de l’Union européenne se rencontre dans de nombreux autres débats actuels : tantôt attendue pour faire condamner les Etats et protéger l’environnement, elle laisse pourtant faire la culture des OGM. Elle permet l’exploitation des gaz de schiste tout en enquêtant sur d’éventuelles insuffisances des études d’impact sur le site de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes… C’est à n’y plus rien comprendre.

Il est plus aisé de lutter contre les conséquences que contre les causes. La solution, on la connait : arrêter l’agriculture intensive et destructrice, réhabiliter les petites exploitations très pourvoyeuses d’emploi local en ces temps de chômage, faire cesser la spéculation et l’accaparation des terres agricoles et, dans notre cas, la spécialisation régionale des productions. A cesser aussi, l’utilisation de nombreuses « technologies » agricoles qui aujourd’hui ne sont pas plus productive que l’agriculture traditionnelle d’autrefois. Là aussi, tout un programme que l’on connait, porteur d’un avenir meilleur mais que l’on se refuse bien d’emprunter à cause (ou pour ?) quelques lobbys : semenciers, énergéticiens et autres industriels fabricant de tracteurs d’assaut.

Un cheval est mort. Cela est bien triste. Est-ce là le signe qui doit nous faire penser à remonter sur le destrier de la vie, et reprendre en main les rennes de notre destin agricole?

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