Elargissement la transaction pénale en matière environnementale : quand la négociation l’emporte sur la coercition

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Plusieurs modèles s’affrontent dans le cadre de l’application de la législation environnementale. L’un est coercitif, tendant à forcer notamment les entreprises à respecter des normes strictes et en les menaçant par des sanctions très dissuasives. L’autre modèle tend à accompagner les acteurs de l’économie, à être plus compréhensif et parfois, à faire rentrer l’environnement dans la logique de marché. Ainsi des services écologiques, des « droits à polluer » et de toutes les autres inventions assimilant l’environnement à un coût financier, puisque ce qui a un intérêt économique intéresserait plus les acteurs du marché. Toute une philosophie.

Cette opposition des styles achoppe en matière de transaction pénale. Le couperet juridictionnel s’émousse alors au profit d’amendes ou d’obligations de faire négociées discrètement, en dehors de toute information populaire. Transiger, c’est accepter des concessions réciproques : discrétion contre argent, rapidité contre réparation ou compensation… Un troc que certains admettent, d’autres non.

I Le contexte juridique de la transaction pénale en matière environnementale

C’est l’article L 173-12 du Code de l’environnement crée par une ordonnance du 11 janvier 2012  qui prévoit que, sous réserve d’homologation par le Procureur de la République (le représentant de l’Etat), « l’autorité administrative peut, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, transiger avec les personnes physiques et les personnes morales sur la poursuite des contraventions et délits prévus et réprimés par le présent code ». Cet article prévoit également les modalités de négociation, puisque « la proposition de transaction est déterminée en fonction des circonstances et de la gravité de l’infraction, de la personnalité de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges ».

Le décret du 24 mars 2014 prévoit les modalités d’application de l’ordonnance, les deux textes combinés élargissant la possibilité de transiger aux contraventions de 5ème classe et à tous les délits, c’est-à-dire à des infractions bien plus graves que les simples contraventions de la 1ère à la 4ème classe. C’est tout particulièrement cet élargissement de champ d’application qui soulève les mécontentements récents.

II Le recours de France Nature Environnement

Et les mécontents se sont faits connaître : voici France Nature Environnement qui, attaquant le décret susmentionné devant le Conseil d’Etat, en a profité pour poser une question prioritaire de constitutionnalité au sujet de l’ordonnance de 2012, c’est-à-dire en demandant au juge saisi de renvoyer la question au Conseil Constitutionnel, qui confrontera alors la Constitution à l’article du Code de l’environnement querellé. Parmi les moyens juridiques soulevés, on mentionnera le principe de nécessité des peines découlant de l’article 8 de notre Déclaration des droits de l’homme de 1789 selon lequel : « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». Les infractions concernées pouvant également être punies par des sanctions administratives, la transaction serait de trop. De même, la généralité du champ d’application, concernant désormais toutes les contraventions de 5ème classe et les délits, ce qui méconnaîtrait le principe de « proportionnalité » des peines.

C’est surtout sur le moyen de la nécessité des peines que le Conseil d’Etat a jugé la question sérieuse, et a ainsi accepté de la transmettre au Conseil Constitutionnel (pour lire la décision). Ce dernier a rejeté la QPC de France Nature Environnement, et confirmé la constitutionnalité du dispositif juridique (décision 2014-416 du 26 septembre 2014).

III Quand la négociation prime la coercition : une fuite en avant sur fond de crise économique

Nous le disions en introduction, le sujet est hautement symbolique, puisque ce sont deux modèles qui s’affrontent dans le cadre de la transaction pénale en matière environnementale.

D’un côté, la justice pénale est en effet potentiellement lente, mais elle a le mérite de trancher, de faire acte de justice étatique, entité devons-nous le rappeler, instaurée pour faire respecter la loi de notre pays qui plus est au nom du peuple. La justice est également publique, et ne cache donc pas ses coupables, chose d’autant plus importante que les délinquants environnementaux sont souvent des entreprises préférant la discrétion pour protéger leur image de marque et donc leur « business ».

De l’autre côté, la transaction est rapide, discrète. Il ne s’agit pas de la rejeter en bloc d’autant plus que les amendes infligées et les obligations imposées peuvent parfois être très importantes. Néanmoins, l’article L173-12 du Code de l’environnement limite ce qui aurait pu être un argument en faveur de la sanction, puisque les pouvoirs du juge sont largement réduits : la proposition de transaction précise « l’amende transactionnelle que l’auteur de l’infraction devra payer, dont le montant ne peut excéder le tiers du montant de l’amende encourue, ainsi que, le cas échéant, les obligations qui lui seront imposées, tendant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement, à réparer le dommage ou à remettre en conformité les lieux ». Ce qui pouvait être avancé au soutien de la transaction, c’est-à-dire la rapidité et la discrétion contre de fortes condamnations, s’éteint ici ! Il faudra peut-être ainsi se placer plus volontiers sur le terrain de la réparation des dommages et leur prévention, ces actions n’étant pas bornées dans leur coût par le texte commenté.

Que penser de cet élargissement de la transaction ? Qu’il s’agit sans conteste d’une victoire de la logique de négociation sur celle de la coercition. Il s’agit également d’une prise en compte plus poussée des intérêts économiques des entreprises : rapidité, discrétion, coût limité… autant d’éléments qui font écho à la récente proposition de modification du principe de précaution adoptée par le Sénat (lire notre article ici), visant à ce que les mesures de précaution adoptées par les autorités publiques soit désormais décidées à l’aune d’un « coût économiquement acceptable ». Par ailleurs, n’existe-il pas un risque de rupture d’égalité supplémentaire entre nos concitoyens ? Le chasseur lambda ayant tué un oiseau protégé aura-t-il les moyens et la force de pousser à transiger, comparé aux puissants lobbys industriels qui ont tous les outils et les financements pour faire traîner un procès, presser et déclencher une procédure de transaction.

C’est également constater que notre justice est surchargée et qu’au lieu de la réformer en lui conférant les moyens nécessaires pour fonctionner correctement, on préfère la contourner. Il s’agit là d’un anarchisme de droite qui voudrait bien se passer de l’Etat et de son autorité afin d’asseoir la domination d’un système économique suranné. Encore une fois, la « crise » et les exigences de rentabilité accoudée à la rapidité et la compétitivité prennent le pas sur une réforme en profondeur d’une part de notre système judiciaire, d’autre part et surtout de notre modèle économique. Cela est d’autant plus attristant lorsque l’on sait que la crise écologique est conséquence manifeste du capitalisme déraisonné, et aujourd’hui la cause des troubles que rencontre notre société « évoluée » du progrès. Analyser les solutions apportées à cette crise écologique revient à analyser la qualité de la volonté publique et plus largement jauger la qualité du projet de société porté par nos dirigeants : à l’aune de la mesure commentée, cette qualité est donc plutôt lamentable, on l’aura compris.

Que doit-on conclure de cette actualité juridique ? D’abord qu’il faut guetter avec impatience la décision du Conseil Constitutionnel à venir. Puis, en cas de validation, l’usage qu’il sera fait de cette transaction : avec qui ? Pour quels montants (on les sait déjà limités par avance) et surtout pour quelles obligations de réparer et de prévenir ? Pourra-t-elle s’avérer coercitive malgré son caractère négocié ? Ou s’agit-il d’une pierre qui amènera un usage encore plus élargit du « droit mou » à la mode tout particulièrement en matière environnementale, à l’heure d’une rupture écologique annoncée ?

L’avenir nous le dira mais rappelons-nous que si le discours radical ne plait guère, l’environnement, lui, sera radical sans distinction aucune si nous n’agissons pas à temps.

Epilogue: le Conseil d’Etat, après que le Conseil Constitutionnel ait rejeté le recours de FNE, vient également de valider ce dispositif juridique (27 mai 2015, n°380652), en considérant notamment que la transaction, n’étant qu’une faculté pour l’Etat, ne méconnaît pas les objectifs assignés par la directive européenne du 19 novembre 2008, laquelle insiste fortement sur l’effectivité, l’efficacité et le caractère dissuasif des poursuites pénales et sanctions en matière environnementale…

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