Aides publiques illégales pour l’aéroport NDDL: restitution des intérêts

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Mise à jour : en novembre 2014, plusieurs recours semblent avoir été déposés pour obtenir le remboursement des aides publiques versées par l’Etat et d’autres personnes publiques dont il est question dans le présent article, selon une information du Figaro. L’analyse dans l’article rédigé à ce sujet en juillet dernier reste valide.

L’article publié par nos soins en juillet dernier

Voilà un nouveau rebondissement au sujet de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, après l’enclenchement par l’Union européenne d’une procédure d’information au sujet des études d’impact menées sur place, potentiellement un peu trop indulgentes pour les standards européens.

Plus de deux ans après l’attribution de la délégation de service public à un groupement d’entreprises dont Vinci détient plus de la moitié des parts, il semblerait que des aides publiques aient été versées illégalement au concessionnaire de ce «grand projet inutile imposé», dont le coût s’élèverait au total à 408 millions d’euros (131 millions d’euros de financement public). Cette information ressort d’une décision de la Commission européenne en date du 20 novembre 2013.

Le point 66 de cette décision dispose en effet :

«Dans ce contexte, la Commission constate que Aéroport du Grand Ouest a d’ores et déjà perçu des fonds sur la base de la subvention en cause et que, son éventuelle compatibilité avec le marché intérieur, cette mesure d’aide est illégale au sens de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE».

Un petit mot, «illégal», qui pourrait faire grand bruit.

I Rappels du contexte : qu’est-ce que l’aéroport NDDL ?

L’aéroport NDDL est considéré par ses opposants comme un grand projet inutile imposé (Charte de Tunis dont la lecture est intéressante). Les GPII sont des infrastructures de taille importante, impliquant des coûts financiers d’ampleur à la collectivité, et aux impacts sociaux et environnementaux très négatifs. Il s’agit le plus souvent de construire un stade, une route, une ligne de train ou bien un aéroport à grand frais, dans un endroit calme et naturel et dont l’utilité est toute relative, si ce n’est consistant à verser des millions d’euros aux grands groupes du BTP qui les accomplissent (Tour de France des GPII par Le Monde).

Depuis plusieurs décennies déjà, des élus souhaitent édifier un nouvel aéroport en périphérie de Nantes, sur fond d’augmentation du trafic et de «développement économique», argument fourre tout idéal. Occupant dans l’immédiat plus de 500 hectares et nécessitant de nouvelles routes et destiné à croître encore, cet aéroport serait implanté en pleine zone humide et agricole, au détriment de l’économie artisanale locale, de l’agriculture et des milieux naturels sur fond d’inutilité (des études semblent montrer qu’un agrandissement de l’existant pourrait être suffisant de même qu’une croissance illimité dans un monde limité n’a pas de sens…).

Construit puis exploité par un groupe essentiellement privé dirigé par Vinci, le financement est pour partie public, s’élevant, comme mentionné dans la décision de la Commission, à 131 millions d’euros tout de même. Le béton, ça coûte cher… surtout en période de «disette budgétaire», il paraît…

Le contrat de délégation de service public ayant été octroyé depuis 2011 (Vinci a été le plus compétitif dans la réponse à l’appel d’offres), le versement de cette subvention a en réalité débuté en mai 2011, pour un montant déjà versé de 38.4 millions d’euros selon le «collectif d’élu-e-s doutant de la pertinence de l’aéroport» (ACIPA).

Que dit le droit des aides publiques, largement régi par le droit européen et le Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) ?

II Le droit des aides d’Etat

Dans un monde complètement libéralisé dont l’économie serait entièrement régie par le marché et l’entreprise privée, la concurrence est pure et parfaite. Permettant une soi-disant régulation autonome et prétendument censée servir les intérêts des consommateurs, éviter les monopoles et les abus du capitalisme, tous les moyens sont bons pour préserver la concurrence ou la rétablir. Aucune interaction extérieure ne doit venir la fausser, et notamment celle de l’Etat via les aides publiques. C’est ce que les traités européens successifs et notamment Maastricht ont mis en place, en réglementant strictement le versement des aides publiques aux entreprises. Car finalement, il est vrai que bénéficier de temps en temps d’une subvention publique n’est pas si désagréable comme intervention étatique. Même Vinci, la multinationale du BTP, ne dit pas non !

L’article 107-1 du TFUE définit ainsi ce qu’est une aide d’Etat:

«Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources l’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions»

Quatre critères en somme: de l’argent public doit être versé, un avantage sélectif est conféré au bénéficiaire, la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence et enfin elle est susceptible d’affecter les échanges entre Etats membres de l’UE.

Mais constater qu’une subvention est une aide d’Etat n’est pas nécessairement un problème. Grosso modo, le droit de l’UE distingue les aides «compatibles» et les aides «non-compatibles», en plus de divers règlements d’exemptions par catégories. Il y a donc les aides compatibles «de plein droit» telles que les «aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels», et les aides «pouvant être compatibles», comme par exemple «les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun» (en somme, du cas par cas examiné par la Commission). Enfin, il y a celles que la Commission rejette, les «non-compatibles».

Encore faut-il que pour se prononcer, la Commission gardienne de la concurrence doit se voir notifier les différentes mesures en amont, afin de se prononcer et le cas échéant autoriser les Etats à verser telle ou telle aide. Celle-ci doit donc être notifiée préalablement à son versement. Cette obligation de notification est fondamentale puisque si l’aide est versée sans être notifiée, elle est dite «illégale», en dehors de tout examen au fond de la mesure. C’est le non-respect de cette obligation de notification, strictement procédurale, qui pourrait poser problèmes au concessionnaire de l’aéroport…

III Quelles obligations pour l’Etat et le concessionnaire ?

Tout d’abord, la réponse est claire quant à la qualification d’aide d’Etat: la subvention versée au groupement constructeur de l’aéroport en est bien une au regard de l’article 107-1 du TFUE. Néanmoins, comme rappelé ci-avant, cela n’empêche pas qu’elle soit compatible avec les lignes directrices et objectifs de l’Union européenne. C’est d’ailleurs bien ce à quoi conclut la Commission dans sa décision de novembre 2013:

«Au vu de l’évaluation précédente, la Commission conclut que l’aide au financement de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes est compatible avec le marché intérieur sur la base de l’article 107, paragraphe 3, sous c), du TFUE».

Problème: l’aide n’a été notifiée à la Commission que le 23 juillet 2013 alors qu’elle a commencé à être versée en mai 2011… Les agents ministériels auront peut-être été déboussolés par l’engagement des citoyens qui ne veulent pas de cet aéroport à grand frais, et se seraient certainement bien passés des quelques années de retard engrangées…

Quelles conclusions pratiques tirer de cette illégalité d’une aide notifiée à retardement, illégalité au demeurant constatée par la Commission (paragraphe cité au début de cet article)? D’abord, rappelons que la Commission, primauté et effectivité du droit européen oblige, prescrit quasi-automatiquement la récupération d’une aide qu’elle a jugé incompatible avec les règles du marché commun : l’entreprise indûment favorisée (et non pas l’Etat) doit reverser les sommes perçues avec intérêt, même si l’argent a déjà été utilisé ou l’entreprise rachetée entre-temps (on imagine les problématiques que cela occasionne, plusieurs années après). C’est ainsi que l’Etat, généralement à la source des erreurs commises, parvient parfois à s’enrichir grâce à sa propre turpitude ! Passons…

Cependant, la Commission n’a pas de pouvoir d’injonction de récupération lorsque l’aide concernée est simplement «illégale». Ce pouvoir appartient aux institutions nationales, le cas étant moins grave qu’une aide véritablement incompatible et susceptible de fausser la concurrence.

La question a déjà été posée à la Cour de Justice de l’Union européenne en 2008 : que faire quand une aide est versée illégalement mais est ultérieurement déclarée compatible par la Commission (en somme, elle a été versée un peu trop tôt mais ne pose pas de problème sur le fond) ? C’est dans l’arrêt «CELF» du 12 février 2008 (C-199/06) que la Cour a rendu une décision très contestée à l’époque en répondant:

«L’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE doit être interprété en ce sens que le juge national n’est pas tenu d’ordonner la récupération d’une aide mise à exécution en méconnaissance de cette disposition, lorsque la Commission des Communautés européennes a adopté une décision finale constatant la compatibilité de ladite aide avec le marché commun au sens de l’article 87 CE. En application du droit communautaire, il est tenu d’ordonner au bénéficiaire de l’aide le paiement d’intérêts au titre de la période d’illégalité. Dans le cadre de son droit national, il peut, le cas échéant, ordonner en outre la récupération de l’aide illégale, sans préjudice du droit de l’État membre de mettre celle-ci à nouveau à exécution, ultérieurement. Il peut également être amené à accueillir des demandes d’indemnisation de dommages causés en raison du caractère illégal de l’aide»

Cet arrêt a été très contesté car la Commission s’attache en effet à garantir un effet maximal à ses décisions et se montre particulièrement intransigeante en matière de récupération d’aides d’Etat. L’arrêt de 2008 apparaît donc comme une inflexion à cette volonté de fer d’encadrer les Etats le plus strictement possible.

Les élus s’opposant à l’aéroport NDDL ont ainsi annoncé avoir adressé un courrier au ministre de l’écologie afin qu’il récupère les sommes concernées; faute de réponse de la part du Ministre, les associations ont saisi le Tribunal administratif de Nantes, qui a finalement considéré, dans un jugement du 1er juillet 2015, que l’Etat devait récupérer les intérêts des aides versées entre août 2011 et novembre 2013. Les sommes « principales » versées chaque mois sont donc conservées par la société AGO, qui devra cependant reverser les intérêts correspondant à ces sommes, afin que l’impôt des contribuables ne fructifie pas (trop ?) tranquillement dans un établissement bancaire ici ou là. .

Il y aura eu au moins un jugement favorable aux opposants dans la masse des recours intentés…

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