La loi pour la biodiversité est adoptée : une sélection des avancées

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Après la loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015, c’est au tour de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, de modifier le Code de l’environnement. Au-delà des mesures phares largement commentées telles que l’interdiction progressive de certains pesticides, un encadrement du brevetage du vivant ou la facilitation de l’échange de semences, cette loi apporte des modifications intéressantes dans certains domaines : attention, le présent article n’est pas exhaustif, au regard du caractère particulièrement « fleuve » de cette loi !

Actualité: par une décision du 4 aout 2016, le Conseil Constitutionnel a confirmé la constitutionnalité du principe de non-régression qui lie donc désormais le pouvoir réglementaire (« amélioration constante de la protection de l’environnement« : pourquoi ne pas l’inscrire directement, à terme, dans la Charte de l’environnement ?), ainsi que l’interdiction de certains pesticides néonicotinoïdes (qui ne porte pas atteinte à la sacro-sainte liberté d’entreprendre.

1 – De nouveaux principes de protection de l’environnement

L’article L110-1 du Code de l’environnement, au sein duquel figurent les grands principes du droit de l’environnement, est modifié.

D’une part, le principe d’action corrective est complété par une mention explicite à la compensation des atteintes à l’environnement :

« Ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées. »

En outre, apparaît un « objectif d’absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité », particulièrement intéressant bien qu’un peu vague.

D’autre part, un principe de « non-régression » des réglementations environnementales est créé. Particulièrement intéressant et potentiellement très utile et transversal, il est rédigé comme suit :

« Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment »

Dommage qu’il ne figure pas dans la Charte de l’environnement… à moins que le Conseil Constitutionnel ne lui confère, par sa jurisprudence, la valeur de principe constitutionnel ?!

2 – La réparation du préjudice écologique

La fameuse affaire de l’Erika avait permis de faire apparaître en droit, grâce à la Cour de Cassation, la réparation du « préjudice écologique », avec tout le progrès que cela implique mais aussi quelques incertitudes.

Ce nouveau principe de responsabilité figure désormais dans le Code civil (article 1386-19 et suivants), aux côtés des principes traditionnels de responsabilité individuelle :

« Toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer.

Est réparable […] le préjudice écologique consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement. »

S’il reste à savoir ce qu’est une atteinte « non négligeable », on ne peut qu’inviter les associations notamment, à se saisir de ce nouvel outil pour aller en justice et demander réparation des dommages à l’environnement (réparation qui se fera par priorité en nature ou, à défaut, par le versement de dommages et intérêts).

3 – La création de l’agence française pour la biodiversité

Il est créé un établissement public de l’État à caractère administratif dénommé « Agence française pour la biodiversité ».

Elle aura une mission d’accompagnement technique et administratif des politiques publiques de l’Etat et des collectivités.

De plus, elle assurera le développement des connaissances en lien avec le monde scientifique. Elle pourra en outre attribuer des aides financières à des projets en faveur de la biodiversité et de la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau.

Enfin, elle assurera des missions de communication et de formation et, très important, le suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité.

4 – La réaffirmation de l’importance de la compensation environnementale

La compensation, troisième étape de la célèbre séquence « éviter, réduire, compenser » les impacts des travaux et ouvrages sur l’environnement, est rappelée avec force (article L163-1 et suivants) : déjà mentionnée dans le Code de l’environnement notamment via le contenu que doivent comporter les études d’impact, ce principe existe certes depuis des années, mais son application était, jusque récemment, assez timide.

Ce sont les tribunaux qui, avec des décisions parfois retentissantes notamment en matière de compensation de la destruction des zones humides, ont donné à l’exigence de compensation ses lettres de noblesse, et plus d’efficacité juridique (contrôle concret des mesures de compensation et de leur suffisance quantitative, qualitative et durable) :

« Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elles doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes. Elles ne peuvent pas se substituer aux mesures d’évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n’est pas autorisé en l’état.

Le respect de cette obligation pourra être assuré par le maître d’ouvrage lui-même, ou délégué par contrat à un « opérateur  de compensation ». Un nouveau business se crée…

La compensation demeure un principe problématique et fortement critiquable : à mi-chemin entre constat d’impuissance face à la destruction de l’environnement, et une ambition supplémentaire pour le protéger, l’application rigoureuse de la compensation constitue pourtant un surcout dissuasif, voire une exigence impossible à satisfaire pour certains grands projets de travaux (disponibilité insuffisante de terrains et milieux !), qui a parfois bloqué certains travaux (center parcs Roybon notamment).

On ne peut qu’inviter les associations de protection de l’environnement à soulever avec constance et ambition cette exigence dans leurs recours, quels qu’ils soient, puisque tout travaux (ou presque) est potentiellement destructeur de l’environnement.

A tout le moins, la loi instaure un système de géolocalisation des mesures de compensation accessible au public, afin d’assurer leur suivi durable (combien de temps cela durera, cependant ?).

5 – Renforcement de certaines sanctions

Certaines sanctions sont renforcées, en particulier s’agissant de la destruction d’espèces animales, végétales ou d’habitats naturels : ce n’est plus une peine d’un an de prison et 15 000€ d’amende qui est encourue, mais deux ans de prison et 150 000€ d’amende, un peu plus dissuasif, espérons-le !

6 – l’interdiction de certains objets jetables

En matière de gestion des déchets, il est à noter que le législateur poursuit le mouvement d’interdiction de certains objets tout autant symboliques que néfastes (après les sacs plastiques et la vaisselle jetable), que sont les cotons tiges à usage unique en plastique (1er janvier 2020), et les produits cosmétiques rincés à usage d’exfoliation ou de nettoyage comportant des particules plastiques solides (1er janvier 2018).

Voilà donc de nouveaux outils à saluer que les associations et les amoureux de la nature doivent s’approprier et utiliser : c’est fait pour ! ;)

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Décret sur la planification des déchets : les régions à la croisée des chemins

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Si l’on a beaucoup parlé de la loi de transition énergétique depuis 2015, et de son fameux titre IV consacré à l’économie circulaire et aux déchets, d’autres lois ont également modifié récemment le paysage réglementaire. C’est le cas de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRE), qui a opéré un transfert de compétence en matière de planification de la prévention et de la gestion des déchets.

La planification des déchets ménagers était auparavant une compétence exercée par les départements (soit une centaine de territoires compétents !). La loi NOTRE a transféré cette compétence aux régions, au nombre de 13 à l’heure actuelle. Elles étaient déjà compétentes en matière de déchets dangereux, et sont désormais l’acteur incontournable en matière de planification de la gestion de tous les flux de déchets (hormis déchets nucléaires). Un décret devait en effet fixer le contenu de ces plans : c’est désormais chose faite avec le décret n°2016-811 du 17 juin 2016 !

I Le contenu du plan : une bible inventoriant tout le territoire

La globalité du plan est évidemment un élément clé, en inventoriant tous les flux de déchets, ce qui permettra de donner au planificateur une vision d’ensemble des flux et des actions à mettre en œuvre, qu’il s’agisse des actions de prévention, de recyclage ou d’élimination (et en particulier la bonne mutualisation des capacités).

On peut se féliciter que le plan ait été conçu comme une véritable « bible » dressant un portrait du territoire à un instant T dont :

-un recensement des installations d’élimination,

-un recensement des programmes locaux de prévention élaborés par les communes et intercommunalités

-un état des lieux de la mise en place de la tarification incitative

-un inventaire des usines utilisant des déchets comme matière première, etc.

En outre, le plan devra être l’occasion d’identifier les possibilités de mutualisation des collectes et des traitements des flux des biodéchets de tous les producteurs. Il est cependant dommage que le plan ne doive pas assurer une véritable planification des installations à créer pour offrir des exutoires suffisants à un développement de la collecte séparée des biodéchets (alors que le plan organise par exemple la création des centres de stockage).

II L’occasion de créer des synergies entre acteurs

L’exercice d’inventaire et de recensement sera un moyen privilégié permettant d’identifier tous les acteurs du territoire, qu’il soit privés (entreprises, usines, associations, ESS, etc.) ou publics (collectivités, administrations diverses, sociétés parapubliques, etc.). Ce sera donc l’occasion, officiellement et officieusement, de mettre en réseau tous ces acteurs.

De plus, le plan régional devra s’accompagner d’un « plan d’action en faveur de l’économie circulaire », dont le contenu n’est pas précisé. Ce document / action sera l’outil permettant de déployer un véritable plan de financement de l’économie circulaire, d’autant plus que les régions sont également compétentes en matière de développement économique (au contraire des départements qui étaient impuissants sur ce point).

Ce plan d’action sera un élément clé de la réussite de la planification, afin de massifier la multitude des démarches zéro déchet (entrepreneuriales, associatives, etc.) qui existent partout en France. Par exemple, pourquoi ne pas mettre en œuvre un régime d’aide d’Etat spécifique qui simplifierait le soutien à la filière, comme le droit européen y autorise les Etats membres ?

III Une vigilance sur la ruée vers l’incinération et l’eldorado CSR

Le législateur a été taquin : alors que le Code de l’environnement limitait auparavant les capacités de stockage et d’incinération à 60% des déchets produits au sein de chaque département, cette limite de capacité ne concerne désormais que le stockage et l’incinération sans valorisation énergétique, à hauteur de 50% des déchets produits en 2025.

Près de 10 millions de tonnes de déchets ne sont pas concernées par cette limite de capacité (environ 7 millions déjà traitées dans des incinérateurs considérés comme efficaces énergétiquement, et 2.5 millions de tonnes de combustibles solides de récupération – CSR).

Le planificateur devra être vigilant à ne pas tolérer une ruée vers l’incinération et les CSR, à l’heure où la majorité des grandes agglomérations françaises sont prêtes à investir plusieurs centaines de millions d’euros dans des incinérateurs rutilants, au lieu de développer la prévention et le recyclage des déchets. A la croisée des chemins… il va falloir faire des (bons) choix !

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Du gaz de schiste au TMB – la loi peut bien interdire une technique !

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Si la technologie constitue dans l’absolu une facette du « progrès », on peut régulièrement constater qu’elle n’a pas toujours que des impacts positifs et souhaitables.

Au-delà de l’utilité que peut présenter une technologie donnée (nouveauté et complexité ne signifie pas toujours utilité…), tous ses effets pervers doivent être mis en balance au moment de savoir si celle-ci doit être utilisée ou non, en particulier à une échelle industrielle, c’est-à-dire avec un déploiement généralisé sur un territoire donné (c’est le rôle du très théorique et peu efficace « principe de précaution »).

Dans la réalité, les technologies sont souvent déployées et ce n’est que plus tard qu’on observe leurs effets pervers. Le législateur se mobilise alors avec plus ou moins d’entrain pour « réglementer », c’est-à-dire encadrer telle ou telle technique, voire l’interdire quand cela s’impose. A de telles décisions, on oppose la sacro-sainte « liberté d’entreprendre », qui a valeur constitutionnelle en France et dans la majorité des pays occidentaux.

Ainsi, une loi peut-elle juridiquement interdire une technique ? Oui, et l’on s’en félicite !

I L’exemple du gaz de schiste

La problématique du gaz de schiste concentre un certain nombre d’éléments caractéristiques dans un tel débat : utilisation peu souhaitable des énergies fossiles face à des énergies plus propres, pollutions importantes du fait de la fracturation hydraulique (seule technique disponible à l’heure actuelle), acceptabilité très limitée sur un territoire français restreint (comparé aux Etats-Unis notamment), etc.

En réaction et par la loi n°2011-835 du 13 juillet 2011, le Parlement français a entendu interdire sur le territoire national « l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche ».

Le Conseil Constitutionnel, gardien des libertés protégées par la Constitution, vérifie ainsi que de telles interdictions sont justifiées par un motif d’intérêt général. S’agissant des gaz de schiste, il a ainsi validé cette interdiction en jugeant que :

« en interdisant le recours à des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche pour l’ensemble des recherches et exploitations d’hydrocarbures […], le législateur a poursuivi un but d’intérêt général de protection de l’environnement ; la restriction ainsi apportée tant à la recherche qu’à l’exploitation des hydrocarbures, qui résulte de l’article 1er de la loi du 13 juillet 2011, ne revêt pas, en l’état des connaissances et des techniques, un caractère disproportionné au regard de l’objectif poursuivi »

Le juge administratif, saisi de dossiers concrets, a par la suite également clairement confirmé la pleine application de cette loi, comme le Tribunal de Melun dans un jugement du 12 mars 2014 (n°1210920/4), en annulant un arrêté préfectoral qui délivrait à une société privée un permis de recherche d’hydrocarbures non conventionnels :

« 9. il résulte de ces dispositions, telles qu’elles ont été interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2013-346 QPC du 11 octobre 2013 susvisée, que l’interdiction de recourir à des forages suivis de la fracturation hydraulique de la roche pour rechercher ou exploiter des hydrocarbures sur le territoire national est générale et absolue ; qu’elle a pour effet de faire obstacle non seulement au développement de la recherche d’hydrocarbures « non conventionnels » mais également à la poursuite de l’exploitation d’hydrocarbures « conventionnels » au moyen de ce procédé »

Le droit est donc parfaitement clair : oui le législateur peut décider d’interdire telle ou telle technique, pour autant que cela soit justifié par un but d’intérêt général dont la protection de l’environnement.

II Le cas des usines de tri mécano biologique (TMB)

Plus récemment encore, la fameuse loi de transition énergétique du 17 août 2015 a entendu encadrer l’usage du « tri mécano biologique » : pour mémoire, ces usines se donnent pour objectif de séparer les différents éléments composants les ordures résiduelles des foyers (la poubelle en mélange) et en particulier la fraction fermentescible.

L’expérience a démontré que, pour un coût élevé d’investissement, ces usines ont des performances très limitées, voire des problèmes techniques ayant poussé certaines collectivités à les abandonner (compost non utilisable car pollué, etc.). Pire encore, le coût et le fonctionnement de ces usines brident le développement des autres collectes sélectives (déchets recyclables, déchets organiques en particulier), plus vertueuses.

Ainsi, d’une part la loi a entendu généraliser le « tri à la source des biodéchets » en France d’ici à 2025, d’autre part elle a prévu que « la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d’ordures ménagères résiduelles […] doit donc être évitée ». Terme ambiguë s’il en est, mais finalement clair quand il est mis en perspective avec l’objectif auquel il correspond (collecter sélectivement les déchets organiques dans moins de 10 ans, donc plus besoin de les séparer des poubelles mélangées !).

Le TA de Pau, le 15 décembre 2015 (n°1402450 – frappé d’appel), en a fait une application sans équivoque, en annulant une autorisation d’exploiter une nouvelle usine de TMB :

« 17. Par ces dispositions, le législateur a énoncé de manière claire et précise un objectif de développement du tri à la source des déchets organiques ; […] le législateur a également entendu tirer les conséquences de cet objectif en précisant qu’il devait d’ores et déjà être mis un terme au développement des installations nouvelles de tri mécanobiologique des ordures ménagères résiduelles, lesquelles ne sont plus adaptées à cette nouvelle politique de prévention et de gestion des déchets et sont même décrites par le législateur lui-même comme « non pertinentes » et comme « devant être évitées » ; […] que, dès lors, l’arrêté litigieux doit être annulé […] »

Si de nombreux commentateurs sont tentés de faire croire que la loi n’est pas claire, ou dépourvue d’effet contraignant, on peut cependant relever deux éléments :

  • Cette interdiction nous paraît en l’occurrence relativement claire, quand bien même elle serait soumise à interprétation
  • Il est vrai qu’on ne peut que conseiller au législateur d’employer des termes sans équivoque, au risque de laisser se développer des débats sans fin et dénués d’intérêt

Moralité, et cela est plutôt rassurant, le législateur dispose d’un pouvoir important face aux technologies les plus néfastes, qui peuvent être encadrées (cela se fait évidemment depuis longtemps) voire strictement interdites, en dépit de la liberté d’entreprendre qui n’est donc pas (ou plus ?) toute puissante.

Tout est donc une question de volonté ! On ne peut qu’inviter les parlementaires à utiliser ce pouvoir sans complexe, quand cela s’impose (et il y a de quoi faire !).

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Le Conseil d’Etat fait dérailler la LGV Poitiers-Limoges

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Par un décret du 10 janvier 2015, le Premier Ministre a « déclaré d’utilité publique » les travaux relatifs à la réalisation d’une ligne à grande vitesse entre Poitiers et Limoges, soit 112 km de voies ferrées !

Saisi par des associations et des collectivités territoriales, le Conseil d’Etat vient d’annuler ce décret, considérant que ce projet ne présente pas une utilité publique suffisante. Cette décision nous paraît plus ambitieuse et précise, et à contre-courant d’autres décisions contestables rendues par exemple s’agissant d’infrastructures de gestion des déchets.

Voici un décryptage de cette décision (CE, 15 avril 2016, n°387475). Pour rappel, vous pouvez admirer cette animation réalisée par les porteurs du projet, pour mieux comprendre le tracé et les enjeux de cette infrastructure.

I Qu’est-ce qu’une « déclaration d’utilité publique » (DUP) ?

Pour réaliser toute infrastructure, il est nécessaire de disposer d’une maitrise foncière plus ou moins importante, c’est-à-dire acheter des terres et le cas échéant, exproprier un certain nombre de propriétés. L’expropriation est un pouvoir réservé à l’Etat qui doit, soit par le biais des Préfet ou du Gouvernement, selon l’ampleur des projets, prendre un arrêté « déclarant les travaux d’utilité publique », préalable obligatoire à l’expropriation.

Jusque-là, tout va bien et le droit semble plutôt rassurant : on ne peut exproprier que pour les projets d’utilité publique !

Le problème, c’est que la contestation de telles décisions est peu souvent victorieuse. Contrôler l’utilité publique d’un projet est évidemment très délicat pour un juge qui doit trancher « en droit » une décision éminemment politique à la base. Facile pour les petits projets des collectivités ou les enjeux sont limités, mais l’expérience montre que plus le projet est gros, moins le contrôle des juges est susceptible d’aboutir à une annulation. Seuls les projets les plus « aberrants », présentant des lacunes et inconvénients flagrants au regard de leur coût, sont annulés (ainsi du cas d’une autoroute inutile ou d’une énorme ligne électrique en plein parc naturel !).

II Pourquoi la LGV est-elle dénuée d’utilité publique ?

Dans son appréciation des faits, le Conseil d’Etat a commencé par considérer que l’aménagement du territoire réalisé à l’aide de cette ligne grande vitesse présentait un « intérêt public ». Il en fallait plus, cependant, pour que le projet soit véritablement « d’utilité publique ».

Classiquement, le juge vérifie si l’intérêt public présenté par l’opération n’est pas contrebalancée par des inconvénients divers trop importants :

« Considérant qu’une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement, et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente »

S’agissant de ce projet de LGV, la décision du Conseil d’Etat nous paraît marquer le pas d’un contrôle plus précis de la part du juge, qui ne se contente pas des grandes incantations classiques du Gouvernement pour ce type de projets. Les juges ont ainsi examiné en détail*** :

  • le coût du projet, plus d’un milliard et demi d’euros, et dont le financement n’était toujours pas assuré,
  • l’effectivité ou non de la réduction du temps de parcours qui constitue l’argument majeur du projet, pas complètement sûre ni efficace,
  • l’impact de la construction de cette ligne, qui aurait nuit aux dessertes plus locales, etc.

Bizarrement, l’argument relatif à l’artificialisation des terres en particulier agricoles, n’apparaît pas, mais il peut également s’agir, à l’occasion, d’un argument intéressant à développer.

Voilà donc une analyse assez fine de l’utilité publique (ou non !) de la LGV, qui projette peut-être le juge administratif dans une nouvelle ère de son contrôle des grands projets (inutiles ?) d’infrastructure.

III Un contexte renouvelé dans l’analyse de l’utilité publique des projets

On le sait, les pressions environnementale et sociale de ce début de 21ème siècle sont particulièrement renforcées par rapport au 20ème siècle, pendant lequel tout l’aménagement du territoire était à faire, et relativement neutre pour l’environnement tant que des terres étaient disponibles, l’énergie abondante, et le territoire relativement peu peuplé !

Le contexte s’inverse donc, puisque tous les impacts environnementaux et sanitaires des projets réalisés depuis plusieurs décennies s’accumulent, et que le territoire est de fond en comble maitrisé voire dompté. Chaque mètre carré doit donc être utilisé avec parcimonie, et ce dont il doit être justifié par un projet présentant une réelle utilité publique, au-delà des arguments classiquement invoqués par politiciens et bétonneurs.

Nous nous félicitons donc de cette décision qui pourrait irradier (sans mauvais jeux de mots) la jurisprudence administrative en matière de contrôle des grands projets, dont certains sont encore trop facilement validés par rapport aux enjeux qu’ils présentent : incinérateurs ou décharges pour faire écho à de précédents articles du blog, aéroports, barrages, centrales nucléaires et bien d’autres joyeusetés de la « civilisation moderne ». Alors, le juge administratif deviendrait-il écolo ?


***Le considérant complet du Conseil d’Etat :

« 11. Considérant, toutefois, qu’il ressort des pièces du dossier que le coût de construction de cette ligne ferroviaire, dont le financement du projet n’est, en l’état, pas assuré, est, ainsi qu’il a été dit au point 8, évalué à 1,6 milliards d’euros en valeur actualisée à 2011 ;

que les temps de parcours affichés font l’objet d’incertitudes résultant de la complexité de gestion d’une voie à grande vitesse unique assortie d’ouvrages d’évitement ;

que l’évaluation de la rentabilité économique et sociale du projet est inférieure au niveau habituellement retenu par le Gouvernement pour apprécier si une opération peut être regardée comme utile, en principe, pour la collectivité ; que si le projet est principalement justifié par des considérations d’aménagement du territoire, la liaison qu’il prévoit se présente comme un simple barreau se rattachant au réseau ferroviaire à grande vitesse, dont il n’est pas envisagé le prolongement ;

que sa mise en œuvre aura, en outre, selon toute vraisemblance, pour effet un report massif de voyageurs de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse vers la ligne à grande vitesse, impliquant une diminution de la fréquence du trafic sur cette ligne et donc une dégradation de la desserte des territoires situés entre Orléans et Limoges ;

qu’enfin, en déclarant d’utilité publique et urgents les travaux de construction, dont l’engagement est envisagé entre 2030 et 2050, le Gouvernement n’a pas satisfait à la réserve formulée par la commission d’enquête tendant à ce que ces travaux soient programmés à un horizon suffisamment rapproché ; qu’ainsi, l’adoption immédiate du décret porte une atteinte très importante aux droits des propriétaires des terrains dont la déclaration d’utilité publique autorise l’expropriation dans un délai de quinze ans »

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Conseil d’Etat et déchets – l’utilité publique à la décharge

La décharge du Balançan – Photo Var Matin

Après l’affaire du projet de décharge de Saint-Escobille, déjà évoquée dans ce blog, dans laquelle le Conseil d’Etat avait rendu un arrêt peu ambitieux validant un arrêté qualifiant un centre de stockage « d’intérêt général » (CE, 30 mars 2015, n°375117), c’est au tour d’une décharge en fonctionnement et constamment étendue de faire les frais d’une jurisprudence hélas constante dans la mésinterprétation de la notion d’utilité publique (CE, 30 décembre 2015, n°371720).

La décharge dite du « Balançan », située sur le territoire de la Commune du Cannet-des-Maures dans le Var, est exploitée depuis 1974. Ayant déjà reçu plusieurs millions de tonnes de déchets ménagers, son exploitation est très contestée depuis des années au regard du milieu environnemental sensible au sein duquel elle s’inscrit, et de l’absence de politique ambitieuse dans le sud de la France en matière de gestion des déchets, « nécessitant » selon les autorités des extensions régulières (d’un casier, il y en a désormais quatre !).

On y observe un jeu du chat et de la souris assez classique en matière de gestion des décharges, consistant en des mises en demeures adressées à l’exploitant, mais en parallèle des arrêtés récurrents autorisant des extensions, et des recours plus ou moins victorieux. Le temps passe, la décharge enfle, et les développements juridiques pourraient presque être intéressants s’ils ne reflétaient pas une réalité des plus terribles, ressemblant plus à une impasse qu’autre chose tant l’absence de réponse à la question suivante est criante: que faire, sur le long terme, de nos déchets ?

I Une vision tronquée de la notion « d’utilité publique »

Dans la saga des recours déposés par associations et collectivités locales, il en est un particulièrement intéressant qui concerne la légalité ou non d’un arrêté qualifiant une énième extension de la décharge de « projet d’intérêt général », ou PIG.

Pour rappel, le PIG est un procédé juridique permettant à l’Etat d’imposer à une collectivité locale réticente une modification de son document d’urbanisme, afin de pouvoir accueillir telle construction ou installation. Il s’agit d’un outil régulièrement utilisé par les Préfets en matière d’implantation et d’extension des installations d’élimination des déchets, tant ces installations sont en général controversées.

La Cour administrative d’appel de Marseille, qui semble plutôt favorable à la défense des intérêts environnementaux en présence, a par exemple annulé l’arrêté d’extension du 12 juin 2009 (CAA Marseille, 17 juin 2014, n°12MA02526), remplacé par un arrêté temporaire ultérieur. A propos du PIG commenté dans ces lignes, elle a rendu un arrêt non moins ambitieux et particulièrement intéressant, en annulant l’arrêté préfectoral en pointant l’accumulation d’extensions, les diverses protections accordées à la zone naturelle, et l’absence de recherche de solutions alternatives (CAA Marseille, 25 juin 2013, n°10MA03954) :

« qu’il ne résulte pas des pièces du dossier que des recherches d’alternatives à l’extension de l’installation aient été réellement effectuées pour le traitement des déchets ménagers et assimilés dans le département du Var, alors que ces recherches d’alternatives constituaient la justification essentielle de la prorogation de l’autorisation de fonctionnement de l’installation ; que, dans ces conditions, et malgré l’augmentation limitée de la surface concernée par le projet d’intérêt général, les inconvénients du projet, liés à la création de ce quatrième casier, qui s’ajoute aux trois précédents sites existants, dans une zone protégée à divers titres, sont de nature à lui ôter son caractère d’intérêt général »

Le Conseil d’Etat n’en a cependant pas confirmé l’arrêt de la Cour de Marseille, en cassation (CE, 30 décembre 2015, n°371720) :

« qu’en jugeant que les inconvénients du projet contesté résultant de l’extension d’une installation de stockage de déchets non dangereux dans une zone protégée à divers titres étaient, malgré l’augmentation limitée de la surface concernée par le projet d’intérêt général, de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique alors qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, d’une part, que le projet contesté entend répondre, en l’absence de site alternatif immédiatement exploitable et pendant une durée limitée, à l’insuffisance des capacités des installations de stockage de déchets dans le département du Var, d’autre part, que la faible surface d’emprise du projet, lequel ne se situe pas à l’intérieur de la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique et de la réserve naturelle nationale de la plaine des Maures, ne présente pas un fort enjeu écologique, et qu’enfin, de nombreuses mesures compensatoires ont été prévues pour assurer la restauration écologique du site et la conservation des espèces animales et végétales protégées affectées par le projet, la cour a inexactement qualifié les faits de l’espèce »

Avec une telle jurisprudence, concordante avec la précédente décision du 30 mars 2015, il nous semble que le Conseil d’Etat laisse beaucoup trop de marge à l’Etat et aux collectivités, qui doivent prendre à bras le corps la question de la gestion des déchets, en particulier leur réduction à la source, et le développement des traitements alternatifs (compostage, réemploi, recyclage, etc.).

Cette jurisprudence, particulièrement peu stricte, donne donc un signal tout à fait négatif aux autorités publiques compétentes, qui ne ressentent alors aucun contrôle de la part du juge alors même que les règles et objectifs législatif semblent tout à fait clairs. Les collectivités peuvent donc se sentir tout à fait libres de ne pas travailler à l’amélioration de leurs performances en la matière.

Avec de telles décisions, l’ouverture de nouvelles capacités ou l’extension de nombreuses décharges existantes semblent donc pouvoir se perpétuer en toute impunité, alors même que des politiques adéquates de gestion des déchets ne seraient pas mises en œuvre. Et les marges d’amélioration sont nombreuses !

II Pour une application concrète et plus stricte de la hiérarchie des modes de traitement

La hiérarchie des modes de traitement, fixée à l’article L541-1 II du Code de l’environnement, est pourtant tout à fait explicite au sujet de la gestion des déchets :

« Les dispositions du présent chapitre et de l’article L. 125-1 ont pour objet : 

1° En priorité, de prévenir et de réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la conception, la fabrication et la distribution des substances et produits et en favorisant le réemploi, ainsi que de diminuer les incidences globales de l’utilisation des ressources et d’améliorer l’efficacité de leur utilisation ;

2° De mettre en œuvre une hiérarchie des modes de traitement des déchets consistant à privilégier, dans l’ordre :

a) La préparation en vue de la réutilisation 

b) Le recyclage 

c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique 

d) L’élimination »

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique a également fixé des objectifs clairs aux fins de réduire et mieux gérer les déchets ménagers dont :

  • la collecte séparée des déchets organiques d’ici à 2025
  • l’extension des consignes de tri
  • l’extension de l’application d’une tarification incitative sur les ménages
  • l’augmenter de la valorisation matière (65% en 2025)

Il faut en effet savoir que les déchets organiques constituent environ 30% de la poubelle résiduelle des ménages : plusieurs dizaines de kilos pourraient ainsi être extraits pour être compostés ou méthanisés, et non plus mis en décharge. L’agglomération de Lorient collecte ainsi d’ores et déjà environ 40 kg de biodéchets par habitant et par an, ce qui n’est pas négligeable !

L’application d’une tarification incitative est également un outil précieux pour améliorer la gestion des déchets, ce qui est confirmé aujourd’hui par de nombreuses études (réduction à la source effective et surtout amélioration notable des performances de tri de la part des ménages – voir une étude de mars 2016 en ce sens).

Enfin, les projets et entrepreneurs innovants ne manquent pas, à l’heure actuelle, pour proposer des alternatives concrètes au tout jetable (couches lavables, vente en vrac, consigne, protection hygiéniques lavables, réparation d’objets, ressourceries, etc.).

Alors comment, dans un contexte règlementaire permettant de mobiliser autant d’outils, et l’existence d’une hiérarchie des modes de traitement claire ayant valeur de loi (!), peut-on autoriser des extensions de capacités d’élimination alors même que beaucoup de collectivités affichent des quantités de déchets résiduels par habitant très importantes ? C’est à cette question que le Conseil semble ne pas vouloir répondre, en tout cas pas de façon ambitieuse.

En l’absence de tarification incitative, de mise en œuvre d’une redevance spéciale, d’une collecte séparée des biodéchets et d’actions de sensibilisation ambitieuses, il est tout à fait possible, selon une interprétation correcte de la hiérarchie des modes de traitement, de considérer que celle-ci n’est pas respectée et que les collectivités ne doivent donc pas pouvoir demander de nouvelles capacités d’élimination, avant d’avoir mobilisé ces outils sur leur territoire.

C’est tout le paradoxe de la jurisprudence commentée ici qui nous paraît, certes constante, ce qui peut constituer une vertu, mais particulièrement peu ambitieuse, ce qui n’est pas souhaitable. Cette jurisprudence nous semble par conséquent opérer une application incorrecte de la hiérarchie des modes de traitement précitée.

Nous renouvelons donc notre appel au Conseil d’Etat, afin que celui-ci adopte une jurisprudence plus ambitieuse en matière de gestion des déchets, et développe une vision moins édulcorée de « l’utilité publique », qui ne consiste pas en l’ouverture sans fin de décharges…

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Décret du 10 mars 2016 sur les déchets – décryptage

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Suite à l’adoption de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, plusieurs décrets d’application étaient attendus pour en permettre la bonne application par les collectivités locales et les entreprises.

Après le décret du 30 décembre 2015 qui instaure notamment une obligation de tenir une comptabilité analytique à la charge des collectivités territoriales, je vous propose un décryptage des principales dispositions du nouveau décret fraîchement paru sous le nom de « décret n°2016-288 du 10 mars 2016 portant diverses dispositions d’adaptation et de simplification dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets ».

Des précisions sur les fréquences de collecte en cas de collecte séparée des biodéchets

Pour rappel, dans les zones agglomérées groupant plus de 2 000 habitants permanents, les ordures ménagères résiduelles sont collectées au moins une fois par semaine en porte à porte (toutes les deux semaines pour les autres zones). Si le Préfet pouvait déjà autoriser des dérogations à cette fréquence, obtenu parfois non sans peine par les collectivités, le décret précise désormais très clairement que ces obligations « ne s’appliquent pas dans les zones où les biodéchets font l’objet d’une collecte séparée, ou d’un tri à la source permettant de traiter une quantité de biodéchets équivalente à la quantité de biodéchets qu’une collecte séparée permet de collecter ».

La collecte séparée des biodéchets réduit en effet la production de jus et de mauvaises odeurs souillant le reste des ordures en mélange, permettant d’espacer les fréquences de collecte des autres gisements de déchets non putrescibles, et donc de réduire les coûts de l’ensemble du service.

Cette mesure devrait ainsi donner aux collectivités un peu plus de marge de manœuvre pour adapter l’organisation de la collecte à la réalité de leur territoire et à leur ambition de réduction et de meilleure valorisation des déchets.

Il reviendra également aux collectivités locales compétentes pour la collecte des déchets d’élaborer un « guide de collecte », nouvel outil obligatoire de pédagogie auprès des usagers, pouvant être mis à disposition via Internet.

Le tri des « 5 flux » pour les entreprises

Le tri des flux de papier, métal, plastique, verre et bois devient obligatoire pour une grandes parties des entreprises productrices et détentrices de tels déchets. Les entités soumises sont celles :

  • qui n’ont pas recours au service assuré par les collectivités territoriales
  • ou qui ont recours au service assuré par les collectivités territoriales et qui produisent ou prennent possession de plus de 1 100 litres de déchets par semaine.

Ils auront désormais l’obligation de séparer ces 5 types de matières du reste de leurs déchets, tout en pouvant les mettre en mélange dans une même benne, pour tri ultérieur dans un centre automatisé. L’enjeu sera donc d’assurer que ces flux sont efficacement séparés et recyclés par la suite. Le suivi de cette mesure sera assuré par la délivrance, par les intermédiaires assurant une activité de collecte, de transport, de négoce ou de courtage de déchets, d’une attestation mentionnant les quantités et la nature des déchets confiés.

Déchets de papiers de bureau

Dès le 1er juillet 2016, toutes les administrations de l’Etat regroupant plus de 20 personnes devront trier à la source leurs papiers de bureau. Il en ira de même, progressivement, pour tous les producteurs et détenteurs de déchets de papiers de bureau (publics ou privés) regroupant plus de 100 personnes (1er juillet 2016), puis 50 personnes (1er janvier 2017) et enfin 20 personnes (1er janvier 2018), selon des modalités d’organisation calquées sur les règles applicables au 5 flux précédemment mentionnés.

Interdiction du mélange des biodéchets collectés selon des modalités différentes

Un éclaircissement était nécessaire quant à la possibilité de mélanger ou non des biodéchets issus de modalités de collectes différentes. En effet, certaines installations pratiquaient encore le mélange de biodéchets issus d’un tri-mécano biologique avec des biodéchets issus de collecte séparée, plus propres.

Le décret apporte une réponse claire et interdit très clairement de « mélanger des biodéchets triés par leur producteur ou détenteur avec d’autres déchets n’ayant pas fait l’objet d’un même tri ».

Reprise par les distributeurs de produits, matériaux et équipements de construction à destination des professionnels

Désormais, tout distributeur de matériaux, produits et équipements de construction à destination des professionnels qui exploite une unité de distribution, dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres carrés et dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur ou égal à 1 million d’euros, devra organiser la reprise des déchets issus des mêmes types de matériaux, produits et équipements de construction qu’il distribue.

Cette reprise sera réalisée sur l’unité de distribution ou dans un rayon maximal de dix kilomètres. L’emplacement précis de reprise devra être communiqué, en magasin ou sur internet pour un accès facilité. Cette obligation de reprise, qui a fait l’objet de beaucoup d’opposition de la part des distributeurs, devrait pourtant permettre de mieux gérer et valoriser ces déchets de construction, qui nourrissent encore parfois les décharges sauvages.

Vous pouvez consulter l’intégralité du décret en suivant le lien

Article également publié sur le site de Zero Waste France.

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Caravane du droit – Compte rendu définitif !

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La caravane, c’était un tour de France d’un mois, du 9 novembre au 12 décembre 2016, à la rencontre d’associations, d’entrepreneurs et d’étudiants en droit, pour parler réduction et gestion des déchets. En une quinzaine d’étapes, j’ai pu aller sur le terrain, rencontrer des personnes engagées, et les aider dans leurs démarches juridiques (constitution de dossier, sécurisation de projets, discussion sur le droit de l’environnement, etc.).

Très enrichissante, cette expérience a été l’occasion de dresser un portrait de la gestion des déchets à l’heure actuelle.

Un compte rendu détaillé a donc été réalisé, sorte de panorama de ce que j’ai vu pendant un mois, pour le meilleur et pour le pire.

RETROUVEZ CE COMPTE RENDU EN LIGNE ET N’HÉSITEZ PAS A LE FAIRE CIRCULER !🙂

Pour plus d’infos et des photos, retrouvez l’article complet sur le site de Zero Waste France

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